多元開發解軌道交通建設之困

投融資創新的力度和深度，決定了城市軌道交通建設能走多遠——
多元開發解軌道交通建設之困

圖為北京城鐵S2線。記者 高興貴 攝

近年來，我國城市軌道交通快速發展，不僅帶來巨大的投資需求，同時，也需要持續的資金來保障運營維護。

可以説，如何解決好建設運營資金的籌措問題，已成為制約當前我國軌道交通可持續發展的關鍵所在——

“可以毫不誇張地説，我們在投融資方面創新的力度和深度，決定軌道交通行業發展未來能夠走多遠！”在日前舉辦的城市軌道交通投融資機制創新研討會上，國家發展改革委黨組成員、副主任胡祖才強調指出，加快推進城市軌道交通投融資機制創新，要突出改革思維、服務思維、引領思維和底線思維。

近年來，我國城市軌道交通快速發展，國家已批准了43個城市建設軌道交通，規劃總里程達8600公里。據悉，目前已通車里程3400公里，在建里程約3000公里，年度投資總規模達到3000億元左右。未來兩年，我國城市軌道交通將迎來密集通車運營，軌道交通將出現迅猛增長的態勢。

專家表示，一方面，軌道交通建設成本高，對投資的需求自然也大；另一方面，城市軌道交通也具有公益屬性，確保其運營維護同樣也需要持續的資金保障。如何解決好建設運營資金的籌措問題，已成為制約當前我國軌道交通可持續發展的關鍵所在。

投融資模式各具特色

城市軌道交通是重要的公共交通方式，也是便民惠民的重大民生工程。據中國城市軌道交通協會發佈的《城市軌道交通2015年度統計和分析報告》顯示，2015年全國軌道交通共完成客運量約138億人次，日均客流約3800萬人次，均比2014年增長3%，建設規模、運輸效率及服務水平逐步提高。

城市軌道交通快速發展，對於提升公共交通服務水平、支撐引領城市經濟發展所發揮的作用不言而喻。而作為資金、技術密集行業，城市軌道交通的快速發展必須要以良好的投融資模式作為支撐。

近年來，國內有關城市圍繞創新城市軌道融資機制進行了大量的實踐探索，不斷創新方式方法，形成了各具特色的軌道交通建設模式——

在土地開發上，深圳市將土地作價入股軌道交通企業，由軌道交通企業自行開發，開創了土地綜合開發新模式；上海市軌道交通企業通過市場競標方式獲取土地，競標轉讓部分股權，與社會投資開發商合作開發獲得了股權投資收益。

在運營模式上，北京市實行“主體經營+經營性配套資源+特許經營權”的機制，地鐵4號線採用該建設投融資模式已成功運營；廣州市政府出臺了推進軌道交通沿線物業開發實施意見、地下空間利用管理辦法，逐步形成“軌道+物業”的政策體系。

此外，武漢市全面推進軌道交通建設、運營、土地儲備、物業開發“四位一體”協同發展，發行可續期公司債券，開展軌道交通資産售後回租等；南京市通過對地鐵車站及上蓋物業確權，有效提升了資産經營效益。

“據統計，2015年全國城市軌道交通廣告、通信、商業等收入達到67億元，土地出讓及物業開發銷售達到185億元，資源經營和綜合開發對建設與運營的反哺作用日益顯現。”中國城市軌道交通協會副會長陳建國説。

四大制約因素

“十二五”期間，我國城市軌道交通保持了高速發展的態勢，累計投入運營線路超過2000公里，完成投資超過1.2萬億元，運輸乘客500億人次以上。目前，北京、上海運營里程超過500公里，位居世界前列，廣州、深圳、武漢等城市網絡化格局初步形成，20個城市擁有了兩條以上運營線路。

“這樣的發展速度和建設規模是歷史上絕無僅有的。”胡祖才指出，軌道交通的快速發展離不開良好的投融資機製作為支撐，但當前軌道交通領域不論是投融資模式還是體制機制，均與快速發展的形勢不相適應，投融資領域改革亟待進一步深化。

模式單一，是當前軌道交通投融資領域普遍存在的情況之一。目前，城市軌道交通建設資金主要來源仍然是政府財政資金和間接融資，軌道交通建設項目資本金普遍靠各級政府籌集，建設資金大量來自銀行貸款，龐大的資金需求為各級政府帶來巨大財政壓力和債務負擔。

民間資本參與軌道交通的活力不夠，制約了投融資的順暢流動。當前，除北京、深圳小部分運營線路外，大多數城市軌道交通項目難見民間資本的身影。一位業內人士坦言，儘管軌道交通領域亟需大量民間資金的進入，但龐大的民間資本面對的“不是玻璃門、彈簧門，而是根本就沒有門”。

綜合開發政策有待完善。國家鼓勵城市軌道交通加大綜合開發力度提高企業效益，各地雖有積極性，但普遍反映按照市場化原則實施土地綜合開發方面政策不配套、不協調，城市軌道交通綜合開發拿地慢、開發難，對於當期的建設不能形成有效支持。許多企業綜合開發的方式比較單一，多元開發的格局尚未形成。

企業的市場經營能力也有待提高。相關企業普遍存在重工程建設、輕投融資改革的現象，抓建設是行家裏手，但搞投融資創新還是缺乏實招、新招，許多地方城市軌道交通企業在政府資金支持和政策扶持下，在市場化發展思路、市場化運行體制、培育市場化經營人才等方面存在明顯短板。與此同時，各地在城市軌道交通人才的培養上尚未形成完整體系。

“隨著建設和運營規模的不斷擴大，軌道交通的投資和運營補虧額度也出現了大幅攀升。”專家表示，必須加快投融資機制創新步伐，促進行業發展質量效益，加快改善國內許多城市軌道交通建設資金短缺狀況，唯此才能保持當前城市軌道交通行業良好的發展勢頭，為加快形成現代城市綜合交通體系做出應有貢獻。

樹立多贏的協同效應

當前，我國城市軌道交通産業處於快速發展的通道中，越來越多的地鐵等線路引領並支撐了城市化的發展，形成了“人隨線走”的良好態勢。換言之，城市軌道交通巨大的發展前景，也為創新其投融資體制機制創造了足夠的想象空間。

在中國城建院交通院院長秦國棟看來，儘管很多城市的運行里程和客流量都超過了香港，但在場站的開發利用從數量到質量上都有比較大的差距，“這其實是個發展理念的問題，要用全生命週期來考慮軌道交通的發展，要用新理念來引領投融資的創新，否則就會缺乏創新動力”。

“還要強調樹立多贏的協同效應，要用軌道交通建設帶來沿線土地增值的外溢效應，來有效反哺軌道交通的發展。”胡祖才舉例道，一些綜合性樞紐的換乘站沒有充分利用起來，而沿線的增值也沒有給城市軌道交通企業帶來應有的收益。軌道交通作為公益性的基礎設施，雖然由政府承擔主要責任，但通過開發帶來的收益反哺地鐵，既減輕了政府負擔又兼顧了社會效益，是一個共贏的方案，也是香港地鐵作為全世界唯一盈利的地鐵帶來的一條重要經驗。

專家建議，軌道交通在規劃時要和城鎮化規劃、城市發展規劃、城鄉建設規劃統籌考慮、有機銜接。如果在規劃中沒有考慮投融資創新、綜合開發，實施時就會遇到這樣那樣的問題，所以規劃先行，一定要同步做好規劃的銜接和協同。

胡祖才表示，在投融資體制機制的創新上，既要加大力度，也要因地制宜。建設軌道交通高度重視投融資創新，切忌在缺乏充分評估的情況下一哄而上，要平衡好政府和市場、社會效益和經濟效益之間的關係。“之所以要因地制宜，主要是各地情況有很大差異，北京、上海、廣州一線城市是一個情況，其他城市又不一樣了，所以在制定具體方案時，一定要考慮到與地鐵規劃建設同步的問題。”胡祖才説。

據悉，以PPP模式鼓勵社會資本參與軌道交通建設，受到了主管部門的肯定，推進沿線綜合開發，借助債券發行、資産證券化等模式多渠道籌措資金等，也受到了高層的支持。當天的研討會上，國家開發銀行行務委員馬健表示，國開行願意為各個地區城市軌道交通發展做好投、貸、債、租、證等全方位的金融服務。（記者 顧陽）