兩部門發佈關於促進食品工業健康發展的指導意見

國家發展改革委 工業和信息化部關於
促進食品工業健康發展的指導意見
發改産業[2017]19號

國務院有關部門，各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生産建設兵團發展改革委、工業和信息化主管部門：

食品工業是“為耕者謀利、為食者造福”的傳統民生産業，在實施製造強國戰略和推進健康中國建設中具有重要地位。當前，我國經濟進入新常態，供給側結構性改革處在關鍵期，小康社會建設處在決勝階段，為貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念，落實《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，加快食品行業發展，推動食品工業轉型升級，滿足城鄉居民安全、多樣、健康、營養、方便的食品消費需求，促進農業增效、農民增收、農村發展，培育形成經濟發展新動能，現提出“十三五”期間食品工業發展意見。

一、現狀與形勢

“十二五”期間，食品工業發展取得了突出成績。主要表現在：一是産業規模持續壯大，支柱地位不斷提升。2015年，規模以上食品工業企業39647家，實現主營業務收入11.35萬億元，比2010年增長了87.3%，年均增長13.4%；主營業務收入佔全國工業的比重從2010年的8.7%提升到10.3%。二是標準法規體系不斷完善，食品安全保持較好水平。修訂了《食品安全法》，發佈了新的食品安全國家標準501項。食品安全示範城市和農産品質量安全示範縣創建成效顯著，食品安全風險監測能力和保障水平逐步提升。2015年，國家食品質量安全監督抽檢合格率達96.8%。三是科技創新取得積極進展，技術裝備水平持續提高。在食品非熱加工、包裝材料、在線監控等領域突破了一批關鍵共性技術，部分成果達到國際先進水平，自主創新能力明顯增強。屠宰加工、飲料灌裝、乳製品加工等重點領域裝備技術進步加快推進，信息化、智慧化水平不斷提升。四是區域發展協調性增強，綠色發展水平不斷提高。東部地區繼續處於領先和優勢地位，中部地區利用農業資源稟賦推動食品工業快速發展，中、西部地區食品工業增加值比重增加。食品工業大力發展循環經濟，資源綜合利用水平進一步提高，節能減排取得積極成效。

但是，食品工業發展中還存在一些突出問題：一是食品質量安全水平與人民群眾期望尚存差距。源頭污染問題突出，部分食用農産品存在超標使用農獸藥和濫用添加劑現象，食品冷鏈物流建設滯後，食品生産加工銷售過程質量安全問題時有發生，食品質量安全隱患依然存在。二是高品質食品有效供給不足。隨著食品消費結構升級和生活方式的變化，消費者對食品的方便性、營養化和安全水平更加關注，但高品質食品供應與市場需求不相匹配，難以很好適應消費變化，消費者信賴的自主知名品牌不多。三是科技創新能力不強。食品工業基礎研究薄弱，産學研用結合不緊密，加工技術儲備不足。重大技術和高端裝備依賴進口，自主研發水平較低。四是循環經濟發展水平較低。部分行業副産物綜合利用率不高，部分産品單位能耗、水耗和污染物排放仍然較高，節能減排壓力加大。

今後一個時期，食品工業發展挑戰和機遇並存。從國際上看，世界經濟復蘇乏力，食品跨國集團加快全球佈局，不斷提升核心競爭能力，對我國食品産業發展帶來一定影響和挑戰。另一方面，隨著“一帶一路”戰略的深入推進，以及各種國際貿易協定的簽訂，對外投資環境不斷改善，有利於我國食品企業加快實施“走出去”戰略。從國內來看，中國經濟進入新常態，一方面增長預期放緩，人力、土地、環境資源保護等綜合成本不斷上升，食品工業保持高速發展難度加大。另一方面，食品消費需求呈剛性增長態勢，隨著消費結構升級，消費者對食品的營養與健康要求更高，品牌意識不斷增強，食品工業發展模式將從量的擴張向質的提升轉變。

二、總體要求

（一）指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，圍繞“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局，堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，圍繞提升食品質量和安全水平，以滿足人民群眾日益增長和不斷升級的安全、多樣、健康、營養、方便食品消費需求為目標，以供給側結構性改革為主線，以創新驅動為引領，著力提高供給質量和效率，推動食品工業轉型升級、膳食消費結構改善，滿足小康社會城鄉居民更高層次的食品需求。

（二）基本原則

誠信為本、安全為基。強化企業質量安全主體責任，加強食品全産業鏈質量安全管理，健全食品安全誠信自律制度。營造良好市場環境，提高食品監管能力。實施品牌提升行動，強化食品品牌建設，培育國際品牌。

科技支撐、創新驅動。發揮科技創新的支撐作用，著力推進食品工業原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新及創新示範，促進創新成果産業化，加快管理創新和商業模式創新，積極培育新産業新業態。

集約高效、綠色循環。著力化解過剩産能，加快培育先進産能。大力發展循環經濟，提高精深加工和副産物綜合利用水平，推進清潔生産和節能減排，促進食品製造綠色化，提高能源利用效率，實現食品工業與生態環境和諧發展。

協調推進、融合發展。加快推進新一代信息技術在食品工業領域的深度應用，提升産業發展質量和管理水平。健全食品産業鏈，推進食品工業轉型升級與關聯産業交融互動，促進一二三産業融合協調發展。

內外統籌、開放合作。統籌用好國際國內兩種資源，構建渠道多元、供給穩定的進口保障體系，支持食品企業“走出去”，加強與“一帶一路”沿線國家的合作，推動形成互惠互利格局，提升食品工業開放發展水平。

（三）主要目標

到2020年，食品工業規模化、智慧化、集約化、綠色化發展水平明顯提升，供給質量和效率顯著提高。産業規模不斷壯大，産業結構持續優化，規模以上食品工業企業主營業務收入預期年均增長7%左右；創新能力顯著增強，“兩化”融合水平顯著提升，新技術、新産品、新模式、新業態不斷涌現；食品安全保障水平穩步提升，標準體系進一步完善；資源利用和節能減排取得突出成效，能耗、水耗和主要污染物排放進一步下降。

三、主要任務

（一）改善供給結構，提高供給質量

優化産品結構。積極推進傳統主食及中式菜肴工業化、規模化生産，深入發掘地方特色食品和中華傳統食品。開展食品健康功效評價，加快發展嬰幼兒配方食品、老年食品和滿足特定人群需求的功能性食品，支持發展養生保健食品，研究開發功能性蛋白、功能性膳食纖維、功能性糖原、功能性油脂、益生菌類、生物活性肽等保健和健康食品，並開展應用示範。

提升産品品質。進一步健全標準體系，加快推進食品安全國家標準的清理整合，開展重點品種和領域的標準制（修）訂，推動食品添加劑等標準與國際標準接軌。鼓勵地方根據實際需要完善地方特色食品標準，引導企業建立和完善標準自我聲明制度。強化食品生産經營者主體責任，推動建立自身食品安全制度規範。引導企業建立食品安全可追溯制度，搭建基於標識解析等技術的質量追溯信息化平臺，形成上下游産業食品質量安全可查詢可控制可追究的追溯體系和責任機制。鼓勵企業按照良好生産經營規範組織生産，實施危害分析與關鍵控制點等食品安全管理體系。建立健全食品安全誠信自律制度，探索建立食品工業企業誠信檔案，引導食品工業企業依法誠信經營。

強化品牌建設。引導企業增強品牌意識，鼓勵食品企業加強品牌建設，夯實品牌發展基礎，提升産品附加值和軟實力，打造百年食品品牌。創新商業模式，加強與大型電商品牌對接，拓寬銷售渠道。推動中華老字號及地方老字號食品傳承升級，開發適應市場需求變化的新産品。鼓勵知名食品品牌企業開展國際交流活動，建設海外營銷渠道，支持品牌企業參加國際展覽展銷，開拓海外市場。積極挖掘新的品牌資源，逐步形成一批具有較強品牌影響力的産品和知名企業。

（二）優化産業結構，促進轉型升級

完善産業組織體系。支持大型企業做優做強，鼓勵企業兼併重組，建立海外原料和加工基地，重點培育具有國際競爭力的大型食品工業企業集團；引導中小型企業做優做精，鼓勵小型企業採用先進適用技術和設備，形成大型骨幹企業支撐力強、中小型企業特色鮮明的協調發展格局。

優化區域佈局。推動東部地區食品工業加快轉型升級，採用先進技術和裝備，更好滿足食品消費升級需求。鼓勵中西部地區充分利用當地優勢資源，鞏固食品工業支柱産業地位。支持東北地區食品工業發展，大力發展綠色優質食品，打造成為支持新一輪東北地區老工業基地振興的支柱産業。

推動特色食品加工示範基地建設。在原料資源富集地區，選擇一批已初具規模、地方特色突出的食品産業園區，以知名品牌和龍頭企業為引領，開展集食品研發創新、檢測認證、包裝印刷、冷鏈物流、人才培訓、工業旅遊、集中供熱、污水集中處理等為一體的現代食品工業示範基地建設，提高基礎設施和公共服務水平，使關聯企業集聚發展、土地集約使用、産品質量集中監管，促進食品産業轉型升級。

推進綠色製造。探索資源節約和環境友好的食品工業可持續發展模式，支持食品加工園區的循環化改造，引導企業建設綠色工廠，加快應用節水、節能、節糧等高效節能環保技術裝備。強化資源循環利用，鼓勵企業加強副産物二次開發利用，提高資源綜合利用水平。嚴格落實國家“去産能”有關政策，依法加快淘汰污染嚴重、能耗水耗超標的落後産能。

加強産業鏈建設。支持骨幹食品企業延伸産業鏈條，推進原料生産、加工物流、市場營銷等環節融合發展。鼓勵食品企業發展訂單農業，推進原料專業化、標準化、規模化、優質化生産，建立穩定的食品原料生産基地。健全食品冷鏈物流建設和運行標準，提高冷鏈物流效率和水平。

（三）強化創新驅動，加快“兩化”融合

強化企業創新主體地位。健全技術創新的市場導向機制，突出食品企業創新主體地位和主導作用，打造一批具有國際競爭力的創新型食品領軍企業。健全有利於企業創新的資助機制，支持有條件的企業設立高水平研發機構，構建以企業為主體、産學研用一體的技術創新體系，引導各類創新要素向企業集聚，不斷增強企業創新動力、創新活力、創新實力，提高協同創新水平。

推動産業科技發展。重點圍繞食品加工製造、機械裝備、質量安全、冷鏈物流、營養健康等主要領域，通過實施國家重點研發計劃等，從基礎前沿、重大關鍵共性技術到應用示範全鏈條創新設計，強化原始創新能力，依靠科技創新推動食品産業持續健康發展。

完善創新服務體系。圍繞食品基礎研究、重大技術應用、關鍵裝備自主化、創新成果産業化開發等，加強技術攻關，加快突破食品製造、流通等領域關鍵共性技術。構建以國家級創新平臺為龍頭，以地方和企業等各類食品技術創新中心為基礎的資源共享、開放合作創新平臺體系。依託現有交易場所開展食品技術和知識産權交易，完善食品工業創業創新服務體系。搭建面向中小微企業的低成本、便利化、開放式創新服務平臺，打造創業創新服務與投資相結合的開放式服務載體。

推進“兩化”深度融合。加快工業雲、大數據、物聯網等新一代信息技術在食品工業研發設計、生産製造、流通消費等領域的應用。加快推進個性化定制和柔性化製造，鼓勵重點行業企業建設數字化車間，開展食品製造智慧工廠建設試點示範，提高智慧化水平。支持骨幹食品企業擴大追溯體系覆蓋面，實現食品“從農田到餐桌”全過程可追溯。

培育發展新業態新模式。推動食品工業與教育文化、健康養生深度融合，鼓勵發展食品工業旅遊、製造工藝體驗、産品設計創意等新業態。規範發展電子商務，推廣在線交易、電子支付及線上線下的一體化集成，創新電子商務與食品工業的集成應用模式。要圍繞食品産業發展重大任務，推動社會力量發展多層次多樣化生産性服務，為食品産業發展提供有力支撐。

（四）統籌國內國外，擴大開放合作

健全對外開放新體制。加快探索食品工業對外資準入前國民待遇加負面清單管理制度，完善外商投資國家安全審查制度。積極參與國際標準制（修）訂，推動我國食品標準與國際先進標準接軌，積極開展食品農産品認證國際互認合作。發揮貿易投資促進機構、行業協（商）會等作用，提高我國企業在國際食品貿易中的地位和影響。

增強“走出去”能力。緊密結合“一帶一路”戰略，鼓勵食品企業採取設立境外辦事處和技術中心等多種方式“走出去”，支持加工企業到海外建立糧油、乳製品、肉製品等重要食品原料基地。鼓勵開展對目標國法律、政策、標準、貿易規則等研究和服務，支持有實力的企業通過並購、合資等方式進入海外食品加工和研發領域，拓展營銷網絡，深度融入全球食品産業鏈。

提高“引進來”水平。結合食品工業轉型升級，支持企業引進國外食品工業智慧化、集約化綠色製造技術和裝備，鼓勵外資進入營養健康食品製造、天然食品添加劑開發生産、食品加工副産物綜合利用等領域，合作研發新技術、新産品、新裝備。適度擴大優質食品進口，優化食品及原料進口結構，滿足不斷升級的食品消費需求。

（五）增強監管能力，提高安全水平

完善食品安全法規標準。加快修訂出臺《食品安全法實施條例》，制（修）訂食品標識管理、食品安全事件調查處理、食品安全信息公佈、食品安全全程追溯、誠信體系建設、進出口食品安全監督管理等方面的法規及規章制度。制（修）訂食品安全國家標準、檢驗方法標準等，加快與國際標準對接。完善食品安全“黑名單”、“紅名單”制度，對列入“黑名單”的企業給予嚴厲懲罰和重點監管，列入“紅名單”的企業給予國家優惠政策的優先和重點支持，形成失信聯合懲戒、守信聯合激勵機制。

強化食品産業鏈全程監管。建立統一權威的食品安全監管體制，加強部門聯動、協調配合，提高監管工作的系統性、協調性和一致性。強化食用農産品質量安全源頭治理，實施專項治理工程，推進農業投入品的規範化管理和安全使用，健全食用農産品産地環境質量監測和評價機制，保護食用農産品産地環境。規範加工製造、倉儲物流、批發零售、進出口等各環節的生産經營行為。實施食品安全監管行動計劃，全面加強現場檢查，實現食品安全抽檢品種全覆蓋，強化食品安全治理整頓，全面保障食品質量安全。

提升食品安全監管和技術支撐能力。推動食品安全檢驗檢測資源整合，構建科學高效的食品安全檢測體系。健全食品安全風險交流制度，提升風險監測和風險評估水平。強化食品安全應急處置能力，完善突發事件應急處理和追究機制。加強基層監管能力建設，提高食品安全監管基層機構執法裝備標準化配備率，有效改善基層基礎設施條件。健全基層食品安全監管執法規範化、標準化管理制度，規範監管職責、任務、程序、標準，提升食品安全監管規範化管理水平。

四、保障措施

（一）營造食品工業良好發展環境

提高政府公共服務能力和水平，優化行政審批流程，為企業提供優質公共服務。推進管理部門信息共享、監管互認，對信用記錄良好的企業降低監督檢查頻率，激勵企業誠信守法行為。加強知識産權保護，加大對專利、産品標識、商業秘密等方面侵權假冒的打擊力度，降低企業維權成本。依法確定收費範圍，規範服務收費行為，合理降低經營性服務收費標準，清理各種不合理收費。加強市場、價格、安全等方面的監管，形成有利於企業、行業、産業良性發展格局。

（二）完善食品工業支持政策

發揮財政資金導向作用，通過國家科技計劃支持食品工業基礎研究、關鍵共性技術開發及關鍵裝備自主化等。落實企業研發費用加計扣除政策，支持企業加大研發投入。充分利用現有資金渠道，重點支持食品行業重大技術改造、食品工業“三品”戰略和特色食品加工示範基地建設等。落實《享受企業所得稅優惠政策的農産品初加工範圍（試行）》，穩妥推進農産品增值稅進項稅額核定扣除試點。鼓勵企業通過租賃方式流轉農民承包土地經營權，建設專用食品原料生産加工基地，推動一二三産業融合發展。積極拓寬融資渠道，引導金融機構加大對食品工業企業的信貸支持。

（三）加強人才隊伍建設

加大專業人才培養及創新團隊建設，鼓勵高等院校加強食品行業亟需中高端人才的培養。建立人才梯度儲備制度，支持企業引進優秀人才，鼓勵各地把食品産業高端和創新人才納入本地區優秀人才引進目錄清單，對引進的高層次人才給予獎勵。加強監管隊伍建設，努力打造一支政治素質高、工作作風紮實、專業知識過硬的職業化、專業化的食品安全監管隊伍。

（四）充分發揮行業組織的積極作用

支持行業組織承接政府轉移職能，積極發揮其在政策研究、標準制（修）訂、質量品牌建設、行業誠信自律和國際合作交流等方面的重要作用。支持行業組織協調企業、科研院所，組織開展科技聯合攻關，推動食品工業技術進步。依託行業組織，建立食品行業公共信息發佈平臺。發揮行業組織在品牌建設中的組織協調作用，做好優秀品牌的宣傳與産品推廣工作。支持行業組織建立健全誠信自律制度，引導企業加強誠信體系建設，完善食品質量安全長效機制，保障食品質量安全。

促進食品工業健康發展是貫徹落實供給側結構性改革的重要內容，各有關部門應充分認識發展食品工業的重要意義，加強協調配合，完善配套政策措施,營造良好發展環境,推動各項任務落實。各省（區、市）發展改革、工業和信息化等部門要結合當地實際，切實抓好組織落實。

國家發展改革委
工業和信息化部
2017年1月5日