發展改革委就《關於創新管理優化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》答問

國家發展改革委負責同志就
《關於創新管理優化服務培育壯大經濟發展新動能
加快新舊動能接續轉換的意見》答記者問

近日，國務院辦公廳印發了《關於創新管理優化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》（以下簡稱《意見》）。國家發展改革委負責同志就此接受了記者專訪。

問：我們注意到新年第一次國務院常務會議審議通過了這份《意見》，請問文件出臺的背景是什麼，聚焦新技術新産業新業態新模式和利用新技術新業態改造提升傳統産業是出於什麼考慮？

答：培育壯大經濟發展新動能，加快新舊動能接續轉換是促進經濟結構轉型和實體經濟升級的重要途徑，是推進供給側結構性改革的重要著力點。黨中央、國務院領導對此高度重視。最近習近平總書記在世界經濟論壇開幕式上指出，中國將不斷激發增長動力和市場活力，加大重要領域和關鍵環節改革力度，讓市場在資源配置中起決定性作用，牽住創新這個“牛鼻子”，推進創新驅動發展戰略，推動戰略性新興産業發展，注重用新技術新業態改造提升傳統産業，促進新動能發展壯大、傳統動能換發生機。總體看，《意見》的出臺體現在“三個需要”上。

第一，主動適應引領經濟發展新常態的需要。經濟發展必然會有新舊動能迭代更替的過程。傳統動能由強變弱，經濟發展若想實現健康可持續，就需要新動能的蓬勃發展和傳統動能的轉型升級，形成新的“雙引擎”，這是經濟保持中高速增長，産業邁向中高端水平的必要條件。我國已步入工業化中後期，正處於經濟結構轉型升級的關鍵階段，也是新舊動能轉換的關鍵階段。應該看到，隨著勞動力成本上升，落後産能過剩嚴重，長期積累的結構性矛盾逐步顯現，傳統發展動能的支撐力量在消退。與此同時，新一輪科技革命和産業變革催生了大量新技術新産業新業態新模式，為我國加快轉型升級、增強發展主動權提供了重要機遇。一方面，要通過技術創新和制度創新的“雙輪驅動”，促進新技術新産業新業態新模式的快速發展。另一方面，要積極利用新技術新業態全面改造提升傳統動能，在淘汰落後産能的同時，立足創新驅動，依託《中國製造2025》、“互聯網+”等推動傳統産業邁向中高端，促進傳統産業在與新動能融合中形成更加適應市場需求的新技術新業態新模式，提升産品和服務價值鏈，促進覆蓋一二三産業的實體經濟蓬勃發展，煥發新的活力。

第二，深入推進供給側結構性改革的需要。當前，我國供給側與需求側的結構性矛盾突出，供給側結構性改革最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質量，根本途徑是深化改革。要通過解放和發展生産力，提高整個供給體系的質量，提高供給結構對需求結構的適應性，更好地滿足人民日益增長的物質文化需要，實現更高水平的供需平衡。這就需要通過改革創新，增強微觀主體內生動力，提高勞動生産率和全要素生産率，釋放新動能的發展空間，促進傳統動能的改造提升。

第三，塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展優勢的需要。創新是引領發展的第一動力，經濟發展的動能最終要體現在技術進步和生産力水平提升上。當今世界，新一輪科技革命和産業變革呈現多領域、跨學科、群體性突破新態勢，正在向經濟社會各領域廣泛深入滲透，這與我國經濟發展方式轉變形成歷史性交匯，這是當前我國新舊動能接續轉換的一個大背景。黨的十八屆五中全會提出要塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展，就是要加速培育壯大以技術創新為引領，以新技術新産業新業態新模式為核心，以知識、技術、數據等新生産要素為支撐的經濟發展新動能，加快應用新技術新業態改造提升傳統的動能。與此同時也要充分認識到，我們國家地域廣袤、人口眾多，經濟發展的韌性和迴旋餘地都很大。推進以人為核心的新型城鎮化、提升服務業發展水平、促進區域協調發展、拓展“走出去”參與國際合作的空間等都將帶來新的發展動能。

問：《意見》是我國培育新動能加速新舊動能接續轉換的第一份文件，我們注意到《意見》聚焦到政府自身的“創新管理優化服務”上，這與以往發佈的産業規劃、産業政策有很大不同，請問，選擇這個主題是出於什麼考慮？

答：培育壯大新動能、加快新舊動能接續轉換是一個循序漸進的過程。我國提出的創新驅動發展戰略綱要、《中國製造2025》、培育發展戰略性新興産業、“互聯網+”行動、大數據行動綱要等方面的舉措都是支持新動能發展、加快新舊動能接續轉換的舉措，這些都發揮了很好的作用。從當前發展情況看，制約新動能發展和傳統動能改造提升的瓶頸，有技術創新不足的問題，也有體制機制和政策環境方面的問題。《意見》主題最終確立為“創新管理優化服務”，主要是體現“三個符合”。

第一，符合新動能發展規律。新動能具有技術更迭快、業態多元化、産業融合化、組織網絡化、發展個性化、要素成果分享化等新特徵，現有的一些經濟領域的制度、政策和管理規則已難以適應新動能蓬勃發展的需要，甚至在部分領域成為阻礙新動能發展的束縛因素，迫切需要加快制度創新步伐。從調研情況看，很多新興領域發展最需要的不是扶持，而是“鬆綁”，需要在服務和監管兩個方面推進新一輪改革。

第二，符合國際上發展新動能的大趨勢。面對新一輪科技革命和産業變革，主要國家紛紛圍繞培育壯大新動能制定戰略計劃。主要做法就是兩條：一方面是明確新動能發展重點，推動相關領域加快突破；另一方面就是著力營造有利於新動能發展的制度環境，而且第二方面的措施越來越多。為什麼?因為全球都處在科技革命和産業變革的初期，各國都需要通過制度創新來適應技術創新的發展，也就是我們常説的，生産關係要適應生産力的發展需要，誰適應的好，誰就能贏得主動。《美國創新戰略》（2015）將為人民提供創新型政府作為主題。德國認為促進重點領域技術突破的根源在於營造良好的創新環境。歐洲發佈的《分享經濟指南》也是把完善分享經濟發展的政策環境作為主要著力點。

第三，符合政府職能轉變和産業管理轉型的需要。過去審批式、選擇式的産業管理方式已經難以適應新動能培育發展的需要，迫切需要進行調整，要按照讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，圍繞産業邁向中高端、培育壯大新動能、加快新舊動能接續轉換等目標，加快推進管理方式、理念、目標等的全方位轉型。要突出服務理念，大幅減少事前行政審批、健全事中事後監管，變管理為服務，進一步提升行政審批、法規調整、標準規範等方面政府服務的科學性、靈活性和針對性，為新動能的培育壯大、傳統動能改造提升提供更加便捷高效的政府服務。

問：請問《意見》的特點和亮點有哪些？

答：《意見》立足制度創新，有四個特點：

第一，突出供給側結構性改革的主線。將供給側結構性改革的要求貫穿全篇。按照創新發展理念，著眼長遠發展，強化制度供給的創新，著力人才、金融、技術等要素市場改革，將新生産要素的聚集和流動作為一項改革重點，推動人才、技術、數據等的合理流動，構建高素質創新人才更好參與培育壯大新動能的體制機制，旨在通過理順供給側的機制，為新動能加速集聚創造條件。

第二，突出包容創新的審慎監管理念。培育壯大新動能涉及很多新技術新産業新業態新模式，套用傳統管理方式很容易扼殺發展活力，應該貫徹更加包容創新的審慎監管理念。《意見》圍繞進一步激活市場機制，放寬政策限制，突破制度羈絆，鼓勵積極探索等提出了一系列放寬準入、審慎監管、防範風險的措施，提出實施以防範區域性、系統性風險和保護消費者合法權益為底線的管理模式，推動從處理具體事項的細則式管理轉變為事先設置安全閥及紅線的觸髮式管理。對底線之上，看得準的新業態要量身定做監管制度，看不準的技術和業態實行更具彈性和包容性的監管方式。

第三，突出政府自身的管理創新和服務升級。《意見》從深化“簡政放權、放管結合、優化服務”改革的角度，圍繞打造動態調整、快速響應、便捷高效的政府服務提出了一系列舉措，涉及工商、質檢、標準、知識産權、法規調整等多個方面。針對新興經濟業態變化快、創新多，對局部政策調整需求明顯等特徵，《意見》還提出探索權責下移的新興經濟領域矛盾問題化解機制，以更大力度支持有條件的地區創造更加寬鬆、靈活的政策法規環境，發揮地方政府的積極性和主動性。

第四，突出問題導向和政策可操作性。《意見》圍繞落實黨中央、國務院關於實施創新驅動發展戰略，推進簡政放權、放管結合、優化服務，推動大眾創業萬眾創新等一系列決策部署，著力優化服務、創新管理，增加服務新動能培育的有效制度供給。《意見》將利用新技術新業態全面改造提升傳統動能作為一個重點，結合落實《中國製造2025》，“互聯網+”行動，農村一二三産業融合等政策，與時俱進地提出了利用新技術新業態改造提升傳統産業的新模式。《意見》還同步制定了各有關部門的責任分工。

問：《意見》提到培育新動能要提高政府服務新興經濟領域市場主體的快速響應水平，這是出於什麼考慮？有哪些具體部署？

答：培育新動能、改造提升傳統動能主要依靠力量是企業，應該突出發揮市場對資源配置的決定性作用，注重調動市場主體的積極性和創造活力，但這並不代表政府就可以無為而治。要努力實現“看不見的手”與“看得見的手”協同發揮作用，達到“琴瑟和鳴”的效果。黨的十八大以來，黨中央、國務院持續深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革。當前，中央政府層面核準的企業投資項目累計削減比例已經接近90%，工商登記前置審批壓減85%以上，一站式審批、“互聯網+政務服務”大面積推開，有效改善了市場環境，極大激發了創新創業熱情，對新動能成長、傳統動能改造提升起到了很好促進作用。但也要看到，當前新動能發展對政府服務的科學化、便利化、靈活化提出了更高要求，唯有主動適應這些變革，政府才能更好發揮作用。下一步還需進一步強化服務意識、提高服務能力、提升服務效率。概括起來有三點：

一是反應要快。新動能領域有一批企業創新慾望強、經營方式多變，渴望快速搶佔市場高點。適應它們的發展需求，需要更加充分地利用信息化等手段，優化服務流程，打通審批“堵點”，消除服務“盲點”。要及時調整相關標準、法規和政策，營造更適宜的創新生態，用高效率的服務為企業創新贏得更多的機遇。

二是理念要新。新動能領域大部分企業仍處於初創期、發展期、市場開拓期，以往以扶優扶強為核心的政策導向、扶持理念難以滿足這批企業的需要。要建立以功能性、普惠性為主的新型政策體系，優化扶持流程，比如通過信用評級與稅收便利挂鉤，減輕企業享受稅收優惠的審批負擔，讓市場主體，特別是中小企業和新創企業有更多獲得感。

三是重心要下移。新興領域個性化發展特徵明顯，很多方面的政策需求不具備普遍性，很難通過全局的政策調整來解決新生市場主體的現實需求，這就需要進一步發揮地方政府的主動性和創造性，在有條件、有需求的地方營造更加靈活、更加適宜的發展環境。《意見》提出結合全面創新改革試驗等工作，將新動能領域的權責同步下移，支持有條件的地方先行先試，積極探索改革的試錯容錯機制。

問：《意見》提出要構建包容創新的審慎監管制度，請問這是出於哪些考慮？具體會如何實施？會通過什麼樣的方式構建包容創新的審慎監管制度？

答：當前新技術、新業態瞬息萬變，新興經濟領域顛覆性創新多，跨界融合等新特徵明顯，培育壯大經濟發展新動能不能局限于傳統的思維定式，很多管理理念和管理方式已經不適應新的發展需求，很容易扼殺新的發展活力，需要與時俱進地調整轉變。審慎監管就是對新技術新産業新業態新模式等新事物的監管，既不能放任自流，又要抱有一種包容和審慎的心態，大體可理解為“一條底線、兩個監管、多元共治”：

一條底線，就是要劃定防範系統性區域性風險、保護消費者合法權益這條底線。要充分發揮信用管理的約束機制，在此基礎上，進一步實施以負面清單為主的産業準入制度，對底線之上的新業態新模式採取更加包容的監管方式，支持行業自律，鼓勵通過利用大數據監管、政企合作、社會協同治理等新的手段和模式，強化事中事後監管。同時，也要優化風險管理機制，提高對新興經濟領域潛在風險的敏感性和突發情況處置能力，善於運用新技術來創新和完善監管。

兩個監管，就是要堅持動態監管和協同監管。一是動態監管。新産業、新業態、新模式與傳統的産業、業態和模式有很大不同，有的遠遠超出了我們已有的認知能力和水平，決不能簡單套用舊思維、老黃歷，搞“削足適履”。要本著鼓勵創新的原則，區分不同的情況，做到“量體裁衣”，量身定做監管制度。比如，適應互聯網條件下金融創新發展的新趨勢需要完善金融監管機制。對一些新生的業態，在其發展之初，監管部門要及時跟蹤，對創新藥物、精準醫療等技術性強的領域，要同步開展監管方式、標準體系的研究，實現動態包容的監管。二是協同監管。由於新産業新動能跨界融合發展的特徵，國務院各部門在進行監管時要加強協同配合，逐步探索對跨界融合新産品、新服務、新業態的部門協同監管。要加強信息互換、監管互認、執法互助，推動線上監管與線下管理協同，形成監管合力。

多元共治，就是要順應分享經濟等新業態新模式的發展特點，積極構建多方參與的治理體系，促進監管機構和社會力量相互協作。當然，多元共治不是對現有管理方式的顛覆，而是有益補充，要充分發揮第三方機構、公眾、媒體、消費者和大企業的作用，形成社會力量共同參與治理的格局，提高行業治理效率。

問：《意見》提到要激發新生産要素流動的活力，新生産要素主要指哪些？它們與傳統生産要素有什麼區別？如何激發它們的活力？

答：大家都知道，土地、礦産、勞動力等傳統要素的供應增長受到很大限制，這是傳統動能減弱的重要原因，迫切需要生産要素的革新和升級。隨著科技革命和産業變革的深入推進，人才、技術、知識、數據、信息等新生産要素的大規模應用，極大地放大了生産力的乘數，為經濟增添新的活力，這是新動能發展的重要基礎。

這其中，人才是最具活力的要素。知識資源很多依附在人的身上，培育新動能很重要的一點就是要激發人的創造性。要落實好激勵人才創新的一系列措施，激發原創突破的活力。要進一步優化創新創業生態，創造條件支持高素質人才自由流動，激勵敢於創新、勇於拼搏的企業家精神，支持海外優秀人才來華創新創業，讓人的智慧源源不斷地轉化為現實生産力。

技術是最核心的要素。特別是要注重顛覆性創新和原始創新的引領作用，支持構建跨學科交叉融合的新型科研體制，強化知識産權的保護和應用，建立專利審批快速通道，建立有利於科研人員利用科技成果進行創業的利益分配機制，建立利用財政資金形成的科技成果包向社會定期發佈推廣制度，讓更多前沿科技轉變為現實生産力。

數據是最具時代特徵的要素。信息技術與其他技術深度融合，使得經濟活動的數字化轉型不斷加快，提供了新的供給，集聚了新的動能。數據資源已經成為重要的生産要素。利用數據資源，最重要的是做好開放共享。有研究顯示，我國數據資源總量佔全球13%，但80%割裂沉澱在不同部門中無法發揮效益。《意見》專門提出，要打破“數據煙囪”和“信息孤島”，加強政務信息資源的統籌管理。根據數據安全屬性，積極穩妥地向社會開放政府數據，同時要做好數據安全防護工作，保護個人隱私，維護國家安全。

問：《意見》將如何落實，讓實體經濟主體有獲得感？

答：國務院對這份《意見》的落實高度重視。有關媒體已經報道，2017年第一次國務院常務會議通過的這份文件，被稱為國務院下發各部門的“督戰書”，要求各部門都要儘快按照文件精神作出具體的分工落實安排，創新政府管理、優化政府服務，對新舊動能轉換給予更多支持。要切實加快新舊動能平穩接續，協同發力，促進覆蓋一二三産業的實體經濟蓬勃發展。

需要説明的是創新管理、優化服務永遠在路上。特別是新動能領域創新多、變化快，很多新興事務處於發展初期，主要國家都在探索相關領域的制度創新，管理方式和監管模式很難一次定型，過早明確具體的監管舉措不一定是最好的選擇。出於這個考慮，《意見》圍繞創新管理優化服務提出了一些方向性的政策，但都是建設性的政策，給下一步工作指明了方向。落實《意見》需要各方面進一步拓寬思路、大膽實踐，結合地方開展的試點示範、部門監管措施的動態調整等，在實踐中不斷探索，及時發現問題、解決問題，及時將成熟的經驗轉化為法規制度，讓廣大實體經濟市場主體有更多的獲得感。