發展改革委就國辦關於促進開發區改革和創新發展的若干意見答問

以改革創新為開發區增強發展動力——
國家發展改革委負責人就《國務院辦公廳關於促進開發區改革和
創新發展的若干意見》答記者問

近日，國務院辦公廳印發《關於促進開發區改革和創新發展的若干意見》（國辦發[2017]7號，以下簡稱《若干意見》）。為全面把握《若干意見》精神，記者採訪了國家發展改革委有關負責人。

問：開發區在我國經濟發展中發揮了重要作用。請您介紹一下《若干意見》出臺的背景和意義。

答：開發區建設是我國改革開放的成功實踐，對促進體制改革、改善投資環境、引導産業集聚、發展開放型經濟發揮了不可替代的作用。當前，我國經濟發展進入新常態，全球經濟和産業格局正在發生深刻變化。面對新形勢，必須進一步發揮開發區作為改革開放的排頭兵作用，形成新的集聚效應和增長動力，引領經濟結構優化調整和發展方式轉變。

以習近平同志為核心的黨中央對開發區工作十分重視。《中共中央 國務院關於構建開放型經濟新體制的若干意見》明確提出，要加強各類開發區規劃指導、創新發展，發揮開發區引領和帶動作用，推動産業升級。2016年《政府工作報告》明確要求創新開發區體制機制。國務院此次出臺《若干意見》，正是全面部署新形勢下開發區工作，通過改革和創新提升開發區發展水平。《若干意見》是我國第一個關於各類開發區的總體指導文件，對於建立促進和規範開發區發展的長效機制、推進供給側結構性改革、振興實體經濟具有重要意義，將更好地發揮開發區在穩增長、調結構、促發展中的積極帶動作用。

問：我國開發區發展總體情況如何？新形勢下促進開發區改革和創新發展的總體要求是什麼？

答：自1984年設立首批開發區以來，我國開發區從沿海到內地，類型不斷拓展，數量逐步增多，成為推動我國工業化、城鎮化快速發展和對外開放的重要平臺。開發區首創“一個窗口”對外、“一站式”辦公、“一條龍”服務，成為我國營商環境的示範區。與此同時，開發區發展總體上的問題也值得關注。一是發展水平有待提高。目前各類開發區數量過多、佈局不合理、低水平重復建設、惡性競爭等問題較為突出。部分開發區産業定位趨同，主導産業不突出，特色發展、錯位發展有待提高。二是體制機制創新不足。近年來，不少開發區改革創新力度不夠，內設機構不斷增多，失去了精簡高效的特點。三是管理制度有待完善。目前開發區包括不同類型，但對各類開發區規劃、設立、擴區、調區、升級、考核等相關制度有待完善，需建立系統的管理制度。

根據全面深化改革要求，為適應國內外形勢變化，《若干意見》明確了當前和今後一段時期開發區發展的總體要求：貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，加強對各類開發區的統籌規劃，加快開發區轉型升級，促進開發區體制機制創新，完善開發區管理制度和政策體系，進一步增強開發區功能優勢。做到“四個堅持”：堅持改革創新，強化開發區精簡高效特色，以改革創新激發開發區發展的動力和活力。堅持規劃引領，完善開發區空間佈局和數量規模，形成佈局合理、錯位發展、功能協調的全國開發區發展格局。堅持集聚集約，引導工業項目向開發區集中，促進産業集聚、資源集約、綠色發展，切實發揮開發區規模經濟效應。堅持發展導向，以規範促發展，正確把握髮展和規範的關係，不斷積累開發區發展新路徑、新經驗。

問：請問《若干意見》對於開發區定位和發展方向作了哪些部署？

答：明確開發區的定位對於做好開發區工作十分重要。在這個問題上，必須統一思想、統一認識、統一行動。《若干意見》關於開發區的功能定位提了三點要求。第一，開發區要堅持以産業發展為主，成為本地區製造業、高新技術産業和生産性服務業集聚發展平臺。應該看到，開發區是我國實體經濟特別是製造業的重要載體。必須牢牢堅持産業定位，為振興實體經濟創造好的環境。第二，開發區要科學規劃功能佈局，突出生産功能，統籌生活區、商務區、辦公區等城市功能建設，促進新型城鎮化發展。要防止有些地方打著開發區建設的旗號，大量圈佔土地大搞房地産開發。第三，開發區要繼續把優化營商環境作為首要任務，著力為企業投資經營提供優質高效的服務、配套完備的設施、共享便捷的資源。營商環境是開發區的立身之本、最大競爭力，這個特點不能弱化、只能加強。

關於不同類型開發區的發展方向，《若干意見》明確提出，經濟技術開發區、高新技術産業開發區、海關特殊監管區域等國家級開發區要發揮示範引領作用，突出先進製造業、戰略性新興産業、加工貿易等産業特色，主動對接國際通行規則，建設具有國際競爭力的高水平園區，打造具有國際影響力的園區品牌。這方面，我們有些開發區已經積累了一定經驗，比如中關村科技園區、蘇州工業園區、上海張江高新技術産業開發區、廣州經濟技術開發區。下一步，要打造更多、更強的國家級開發區。省級開發區數量多，是我國開發區整體發展能否上臺階、上水平的關鍵和基礎。對此，《若干意見》提出，省級開發區要依託區域資源優勢，推動産業要素集聚，提升營商環境國際化水平，向主導産業明確、延伸産業鏈條、綜合配套完備的方向發展，成為區域經濟增長極，帶動區域經濟結構優化升級。

此外，《若干意見》還提出，推進東部地區現有開發區轉型升級，支持中西部地區、東北地區進一步完善開發區軟硬體環境，鼓勵跨區域合作共建開發區。圍繞“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設，建設一批轉型升級示範開發區。

問：《若干意見》把改革放在重要位置，請問這方面有哪些重要舉措？

答：只有深化改革才能煥發開發區體制機制活力，實現開發區的二次創業。《若干意見》支持鼓勵地方結合實際大膽探索，重點作了五方面部署：

一是完善開發區管理體制。開發區管理機構作為所在地人民政府的派出機關，要按照精簡高效的原則，進一步整合歸併內設機構，集中精力抓好經濟管理和投資服務。各地要加強對開發區與行政區的統籌協調，充分依託所在地各級人民政府開展社會管理、公共服務和市場監管，減少向開發區派駐的部門。推行政企分開、政資分開，實行管理機構與開發運營企業分離。

二是促進開發區整合優化發展。各省（區、市）人民政府要積極探索建立開發區統一協調機制，避免開發區的同質化和低水平的惡性競爭。鼓勵以國家級和發展水平高的省級開發區為主體，整合區位相鄰、相近的開發區，對小而散的各類開發區進行清理、整合、撤銷，建立統一的管理機構、實行統一管理。

三是提高開發區行政管理效能。各省（區、市）人民政府要加大簡政放權力度，將能夠下放的經濟管理權限，依照法定程序下放給開發區。對於開發區內企業投資經營過程中，需要由所在地人民政府有關部門逐級轉報的審批事項，探索取消預審環節，可由開發區管理機構直接向審批部門轉報。

四是做好開發區投資促進工作。鼓勵開發區設立綜合服務平臺，為投資者提供行政審批一站式服務。開發區要全力做好招商引資工作，積極主動開展招商引資活動，創新招商引資方式。開發區可結合産業發展方向，依法依規制定招商引資優惠政策。

五是推進開發區建設和運營模式創新。支持以各種所有制企業為主體投資建設、運營開發區，或者託管現有的開發區。鼓勵以PPP模式進行開發區公共服務、基礎設施類項目建設。支持符合條件的開發區開發運營企業在境內外上市、發行債券融資。

問：《若干意見》強調製度建設，有利於更好地規範開發區發展。請您談一談這方面的舉措和考慮。

答：目前我國對於各類開發區的管理制度不夠系統，特別是規劃、設立、審批、考核等相關制度有待完善。《若干意見》著眼于建立全面的管理制度，為促進開發區規範發展提供制度保障。

第一，加強開發區發展的規劃指導。為促進各類開發區合理有序良性發展，各省（區、市）人民政府要組織編制開發區總體發展規劃，綜合考慮本地區經濟發展現狀、資源和環境條件、産業基礎和特點，科學確定開發區的區域佈局，明確開發區的數量、産業定位、管理體制和發展方向。

第二，規範開發區設立和審批管理。各省（區、市）人民政府要根據開發區總體發展規劃和當地經濟發展需要，穩步有序推進開發區設立、擴區、調區和升級工作，原則上每個縣（市、區）不超過1家開發區。限制開發區域原則上不得建設開發區，禁止開發區域嚴禁建設開發區。開發區設立、擴區、調區和升級要按照規定的標準和程序進行。修訂全國開發區審核公告目錄，引導開發區有序發展。

第三，強化開發區環境、安全等監管。開發區佈局和建設必須依法執行環境影響評價制度，積極推行環境污染第三方治理。推動現有開發區全面完成污水集中處理，新建開發區必須同步配套污水集中處理設施和污染在線監控系統。加強安全管理，做好開發區各相關規劃的銜接，嚴格落實安全生産和環境保護所需的防護距離，促進産業發展與人居環境相和諧。嚴格執行水資源論證制度，促進節約用水。嚴格開發區土地利用管理，推動開發區集約利用土地、提高土地利用效率。

第四，實行評價考核和動態管理制度。建立健全開發區綜合評價考核體系，全面反映開發區各方面情況。考核結果要與獎懲措施挂鉤，對於考核結果好的開發區優先考慮擴區、升級，加大政策支持力度。對於考核結果不合格的開發區，要限制新增土地指標，提出警告，限期整改。對於整改不力，特別是長期圈佔土地、開發程度低的開發區，要核減面積或予以降級、撤銷，不允許納入全國開發區審核公告目錄。

問：《若干意見》提出，要加快開發區轉型升級，請問在這方面有哪些政策措施？

答：為支持開發區提高發展水平，加快轉型升級，《若干意見》提出了一系列政策措施。例如，在創新驅動發展方面，將在開發區優先佈局工程（技術）研究中心、工程實驗室、國家（部門）重點實驗室、國家地方聯合創新平臺、製造業創新中心。在綠色發展方面，將支持開發區循環化改造，推動企業循環式生産、産業循環式組合，搭建資源共享、廢物處理、服務高效的公共平臺，促進廢物交換利用、能量梯級利用、水的分類利用和循環使用。在基礎設施方面，將積極利用專項建設基金，鼓勵政策性、開發性、商業性金融機構創新金融産品和服務，支持開發區基礎設施建設。在土地利用方面，將對發展較好、用地集約的開發區，在安排年度新增建設用地指標時給予適度傾斜，對利用存量工業房産發展生産性服務業的給予一定政策支持。

問：請問下一步貫徹落實《若干意見》有哪些考慮和安排？

答：《若干意見》要求，各地區、各部門要高度重視，上下配合，按照職責分工，加強對開發區工作的指導和監督，營造有利的政策環境，共同開創開發區持續健康發展的新局面。下一步，我們將貫徹落實國務院部署，加強組織協調，制定細化的分工方案，推進制度建設。做好開發區工作，關鍵在地方。我們將發揮中央地方兩個積極性，鼓勵地方出臺配套措施，切實推動開發區改革和創新發展。同時，我們將會同有關部門加強督促檢查，總結推廣好經驗好做法，確保國務院各項部署和政策措施落地落實。