壟斷行業價格監管制度化又跨一步

國家發展改革委出臺科學定價“頂層設計”方案——
壟斷行業價格監管制度化又跨一步

壟斷行業主要提供基礎性、公益性産品和服務，與國計民生密切相關。由於具有資本投入量大、市場支配地位明顯等特點，為保障公共利益，根據國際慣例，需要政府對這些行業的價格進行有效監管。此次國家發改委頒布指導意見，屬我國首次對壟斷行業科學定價進行頂層設計和系統謀劃，對促進壟斷行業健康可持續發展，節約社會用能成本，提高公共福利具有重要指導意義

近日，國家發展和改革委員會印發《關於進一步加強壟斷行業價格監管的指導意見》，明確以成本監審為基礎，以科學定價機制為支柱，建立健全以“准許成本+合理收益”為核心、約束與激勵相結合的壟斷行業定價制度，促進壟斷行業健康可持續發展，合理降低壟斷行業價格。

這是國家首次對壟斷行業科學定價實行頂層設計和系統謀劃，也是今後一個時期我國對壟斷行業價格監管的重要遵循。

專家表示，《指導意見》的出臺，有利於促進壟斷行業健康可持續發展，節約社會用能成本，提高整個社會的公共福利。更重要的是，這意味著科學透明的壟斷行業價格監管體系即將建立，壟斷行業價格監管加速走向制度化、精細化。

價格監管難度大

壟斷行業是由一個或少數經營主體擁有市場支配地位的行業，主要指因存在資源稀缺性、規模經濟效益而由一個或少數企業經營的網絡型自然壟斷環節和重要公用事業、公益性服務行業。

這些行業主要提供基礎性、公益性産品和服務，與國計民生密切相關，對促進經濟社會發展、保障人民群眾生活具有重要作用。由於具有資本投入量大、市場支配地位明顯、關乎民生、難以形成有效競爭等特點，為保障公共利益，根據國際慣例，需要政府對這些行業的價格實行有效監管。

黨的十八大以來，我國各級價格主管部門加快推進壟斷行業定價制度建設，先後出臺了輸配電、天然氣管道運輸、鐵路客運等重點行業定價辦法或成本監審辦法，初步建立起以“准許成本+合理收益”為核心的壟斷行業定價制度框架，嚴格成本監審，強化價格監管。

當前，我國壟斷行業經營成本不夠透明、價格形成不夠合理的現象還比較突出，成本監審制度不夠完善、覆蓋面還需擴大，監管能力有待進一步提升，監管的科學化、精細化水平還需提高。

不過，壟斷行業價格監管也是價格改革中最難的一環。“壟斷行業體量大，油、氣、電等都是國民經濟的大塊頭，其對應的又都是大型央企，要實行成本核算、透明監管的難度很大；這些領域又關乎國計民生，理順價格機制的難度也很大。”中國國際經濟交流中心信息部研究員景春梅説。

在中國人民大學經濟學院副院長鄭新業看來，許多壟斷行業的行業標準也是國家標準，監管者要了解其真實成本的難度很大。由於信息不透明，加大了監管的難度。加之成本監審又是極其專業的領域，目前價格部門人手不夠、預算不足、力量單薄。《指導意見》的出臺，可以把監管的體制機制明確建立起來，把改革措施固化成制度體系，把改革機制提升為體制。

“對壟斷行業實行價格監管的難點，是由‘信息不對稱’所導致的成本控制難或效率激勵不足問題，這是世界性難題。”國家發改委市場與價格研究所研究員劉樹傑説，強化對壟斷行業價格的監管，是市場經濟中政府的重要職能之一，是價格改革縱深推進的重要內容，也是更好發揮政府作用，實現國家治理體系和能力現代化的應有之義。

理順政府市場關係

根據《指導意見》，在加強壟斷行業價格監管中，必須正確處理政府與市場關係，深化壟斷行業價格改革，放開競爭性領域和環節價格。切實轉變價格監管的理念、方式、手段，不斷完善成本監審制度、價格形成機制，強化成本約束，合理形成價格，增強企業降本增效的內生動力，保障社會公共利益。

“完善的社會主義市場經濟體制，既要有市場機制的決定性作用，也要有好的政府監管，二者缺一不可。”劉樹傑説，價格監管的核心，是平衡買、賣雙方的利益關係，進而實現相關領域的公平、公正，提高資源的配置效率。因此，監管不同於傳統的計劃管理或經濟統制，基於市場經濟和法制，監管必須依法依規、公平公正進行。

景春梅指出，厘清政府和市場的邊界，就是要針對行業的不同特點、屬性，建立不同的競爭機制。比如，自然壟斷和競爭性要分開，屬於競爭性領域的，就放開給市場，政府不要過多干預；屬於自然壟斷的，要管好管到位。

事實上，近年來我國在一些領域已經展開了相關的探索。例如，2014年開始試點的輸配電價改革中，就是在發電側和售電側實行市場開放準入，引入競爭、放開用戶選擇權；對具有自然壟斷屬性的輸配電網環節則加強監管。

《指導意見》進一步明確，將合理界定政府、企業、消費者權利和義務，制定覆蓋全部壟斷行業的成本監審辦法、定價辦法，建立起科學的成本分擔機制、合理反映成本構成和收益的價格形成機制。規範政府定價的程序和行為，嚴格依法依規開展價格監管。

鄭新業説，政府通過有效監管，可以把壟斷行業的成本控制在合理範圍之內，這有助於全國統一市場的形成，有利於資源在大範圍內的配置。

“自然壟斷行業成本的高低，直接關係其銷售半徑。我國大部分電源、氣源在中西部，負荷中心在東部。如果輸配電價成本、天然氣管道成本監管不嚴，導致中間線路過於昂貴，就會影響其銷售。當收費成本反映真實需求時，市場在資源配置中的決定性作用才能得到充分發揮。”鄭新業説。

健全成本監審辦法

根據《指導意見》，到2020年，我國網絡型自然壟斷環節和重要公用事業、公益性服務行業定價辦法、成本監審辦法基本實現全覆蓋，科學、規範、透明的壟斷行業政府定價制度基本建立。

目前，我國已全面完成省級電網輸配電價改革，核減成本比例達14.5%；已完成天然氣管道運輸定價成本監審，核減成本比例達16%；一些城市也開展了供水定價成本監審。

記者了解到，近期我國將圍繞電力、天然氣、鐵路客運、居民供水供氣供熱等重點領域，加快建立健全成本監審辦法和價格形成機制，從細從嚴開展成本監審和定價工作，規範壟斷行業收費，促進企業降低成本，提高效率。

景春梅表示，加快推動在上述重點領域的成本監審和定價工作，既有利於合理降低企業成本和社會負擔，也有利於提高壟斷行業生産經營效率。

“壟斷行業成本監審規則建立起來後，哪些該計入成本，哪些不計入，投資回報率是多少等都明確了，公眾買單買得明明白白，對公共利益起到保障作用；也能倒逼企業提高生産效率，促進公平競爭。”景春梅説。

劉樹傑建議，強化對壟斷行業的價格監管，一是要建立明晰的規則，當前最重要的是要有適用於價格監管的壟斷行業成本規則。二是要推動信息公開和公眾參與，建立監督制衡機制，建立真正有能力代表消費者利益的消費者保護組織，把“公眾參與”落到實處。三是要加強監管能力建設，包括機構職能合理設置及相應的人力資源保障。（記者：林火燦、李華林）