産業結構從一業獨大到多元支撐——資源型城市在轉型中煥發青春

遊客在唐山市開灤國家礦山公園的“中國鐵路源頭”參觀。近年來，河北省唐山市將工業旅遊作為推動資源型城市向創新型城市轉型的重要抓手，今年1月份至9月份工業旅遊接待總人數達320多萬人次。新華社記者 楊世堯 攝

近年來，我國資源型地區轉型取得了良好進展，民生持續改善，生態環境不斷優化，産業結構逐漸由“一業獨大”轉向“多元支撐”。但值得注意的是，資源枯竭城市轉型仍處於爬坡過坎的關鍵階段，轉型發展的基礎不牢固、發展質量不高、內生動力不強等問題還很突出——

如何實現資源枯竭城市轉型和採煤沉陷區綜合治理，是當前實行經濟高質量發展的一項重要工作。在日前召開的全國資源枯竭城市轉型發展暨採煤沉陷區綜合治理經驗交流現場會上，國家發展改革委副秘書長周曉飛表示，資源型地區國土面積佔我國陸地國土總面積的40%，經濟總量佔全國的三分之一，只有資源型地區實現經濟結構轉型升級，才能實現全國範圍的高質量發展。

民生改善環境優化

資源型地區轉型是一項複雜的系統工程。其中，保障改善民生、恢復治理生態環境、培育發展多元化産業體系，是推進轉型的三項重點任務。

“截至目前，69個資源枯竭城市已累計獲得中央財政轉移支付資金近1600億元。”據周曉飛介紹，針對獨立工礦區和採煤沉陷區的發展困難，中央預算內投資支持力度逐年增大，從2013年起至今累計安排中央預算內投資約170億元支持獨立工礦區改造搬遷和採煤沉陷區綜合治理，中央財政也相繼將獨立工礦區和採煤沉陷區納入了專項轉移支付範圍，對改善礦區生産條件和群眾的基本生活條件起到了重要推動作用。

近年來，資源枯竭城市充分發揮中央財政轉移支付資金和中央預算內投資的“撬動”作用，加快推進民生領域轉型攻堅，財政民生投入不斷加大。例如，內蒙古阿爾山、山東淄博淄川區、安徽淮北等地民生領域和社會事業領域支出佔財政總支出的80%以上，人民群眾特別是生活困難群眾的生活質量持續改善，城鄉人居環境發生了根本性變化，棚戶區改造、社會保障、教育衛生、公共基礎設施建設等方面制約轉型發展的歷史遺留問題已經初步得到解決。

數據顯示，截至2017年底，70%的資源枯竭城市已完成棚戶區改造任務，累計改造棚戶區達到2億平方米，惠及逾745萬人。同時，大部分資源枯竭城市基本解決了歷史遺留的困難群體就業問題，城鄉低保實現全覆蓋且保障水平不斷提高，轉型前因失業、貧困等問題積累的社會矛盾得到有效緩解，社會治理水平及和諧氛圍大幅提升。

與此同時，資源枯竭城市污水處理、一般工業固體廢物綜合利用能力不斷提升，空氣質量不斷優化，節能減排工作有序推進，礦山治理工作不斷深入。歷史遺留的礦山環境治理率平均提高20個百分點，威脅群眾生命安全的重大地質災害隱患得到了有效控制，生態環境再現綠水青山。

治理採煤塌陷地，變“包袱”為資源，是記者在徐州賈汪看到的變化。

“對於資源枯竭地區而言，推進綠色轉型，補齊生態短板是首要任務。”江蘇省徐州市賈汪區委書記張克説，按照“宜遊則遊、宜農則農、宜林則林、宜工則工”的原則，賈汪區大力實施“村莊易地搬遷、基本農田整理、採煤塌陷地復墾、生態環境修復、濕地景觀開發”五位一體綜合整治工程，先後實施塌陷地治理工程82個、治理面積6.92萬畝。

“工礦老城”化繭成蝶

接續替代産業發展勢頭良好，資源枯竭城市轉型的內生動力才會增強。周曉飛表示，必須堅持以多元産業為支撐，要加快培育壯大多元並舉、多極支撐的産業體系，徹底改變資源型産業“一業獨大”的産業格局，增強資源型地區抵禦風險的能力，從而逐步走上可持續發展的良性軌道。

據統計，資源枯竭城市地區生産總值由轉型前遠低於全國平均年增速，到轉型後高於全國平均年增速1.4個百分點。地區經濟發展對資源依賴程度不斷降低，主導資源的産值佔工業總産值比重較10年前下降了一半，産業結構由“一業獨大”轉向“多元支撐”。

此外，資源枯竭城市民營經濟增加值佔地區生産總值比重已超過一半，佔據了經濟總量的“半壁江山”。産業集聚區逐漸形成規模，一些特色鮮明的産業園區投入運營。

“以技術創新為引領，以新技術新産業新業態新模式為核心，以知識、技術、信息、數據等新生産要素為支撐的經濟發展新動能加速聚集，多元化産業格局日益形成。”周曉飛介紹説，湖北潛江光電子信息産業從無到有、從小變大，四川華鎣戰略性新興産業佔比高達63%，山東新泰新興産業增幅連續5年保持15%以上，昔日的“工礦老城”已蝶變為戰略性新興産業高地。

與此同時，一些地區初步探索出各具特色的轉型模式。以全國唯一國家資源型城市旅遊轉型發展試點區、首批國家全域旅遊示範區創建單位的重慶萬盛為例，在差異化發展上，結合國家體育産業示範基地建設，打出了“旅遊+體育”特色牌，發揮出“1+1＞2”的效應，形成萬盛旅遊特有的核心競爭力。

重慶市萬盛經開區黨工委書記肖猛介紹説，重慶萬盛把體旅融合發展作為主攻方向，組建了專門的體育産業發展公司，設立2億元的體育産業基金，成立重慶市首家體育産業發展研究院，用專業眼光、專業技術來謀劃和推動。同時，以品牌景區為核心，以鄉村景點為輻射，打造出多條體育旅遊精品線路，特別是7個國家級貧困村，做到村村有景點、村村有線路，有效帶動了鄉村振興，所有貧困村均實現了整村脫貧。

建立健全長效機制

目前，我國資源枯竭城市轉型仍處於爬坡過坎的關鍵階段，轉型發展的基礎不牢固、發展質量不高、內生動力不強等問題還很突出。例如，轉型發展體制機制尚不健全，與建立可持續發展長效機制的需求不相適應。

“一方面，資源型地區傳統體制機制相對固化，舊體制、舊模式、舊觀念慣性大，習慣政府包打天下，市場化手段缺乏。另一方面，促進資源型地區可持續發展的長效機制亟待完善，改革任務艱巨。資源開發行為方式有待進一步規範，調控監管機制有待健全，反映市場供求關係、資源稀缺程度和環境損害成本等資源性産品價格形成機制尚未完全形成。資源開發企業在資源補償、生態建設和環境整治、安全生産及職業病防治等方面的主體責任仍未落實到位。扶持接續替代産業發展的政策體系不夠完善，支持力度不足。資源收益分配改革涉及深層次的利益格局調整，矛盾錯綜複雜。”周曉飛説。

一些地區以體制機制改革為抓手，探索激發城市轉型原動力。據安徽省銅陵市市長胡啟生介紹，銅陵在全省率先建立政府權力清單制度，建成市縣全覆蓋的“多規合一”綜合服務大廳，工業項目審批時限壓縮至40個工作日以內；深化“互聯網+政務服務”，加快建設“四最”營商環境最優市，“最多跑一次”事項佔比99.4%，居全省第二。

周曉飛表示，今後要切實把握新時期高質量發展的內涵要求，迎難而上推動資源型地區經濟結構轉型發展。“強化市場作用，充分發揮政策性、開發性等融資渠道積極作用。研究建立資源型地區轉型發展金融合作機制，積極探索通過金融合作助推轉型的新模式、新路徑。”周曉飛強調，完善制度建設，建立健全可持續發展長效機制。進一步建立健全開發秩序約束機制、資源型産品價格形成機制、資源開發補償機制、利益分配共享機制以及接續替代産業扶持機制等。（記者 姚進）