自然資源部解讀《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》

《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》新聞發佈會

　　時 間：2019-07-22 15:00
　　地 點：自然資源部B103會議室
　　內 容：7月22日（星期一）下午3點，在自然資源部機關B103會議室召開《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》新聞發佈會。

圖為自然資源部辦公廳副主任王永梅主持新聞發佈會。

【自然資源部辦公廳副主任 王永梅】各位新聞界的朋友們：

大家上午好！歡迎各位前來參加今天的新聞發佈會。感謝各新聞媒體長期以來對自然資源工作的關心和支持！

黨中央、國務院高度重視土地制度改革工作。黨的十八屆三中全會明確提出要“完善土地二級市場”。經黨中央、國務院同意，2017年以來，自然資源部在全國34個市縣開展了為期兩年的試點工作，形成了一批可複製、可推廣的改革經驗。2019年5月29日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第八次會議，審議通過《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。近日，國務院辦公廳印發了《指導意見》。這是我國首個專門規範土地二級市場的重要文件。

下面我介紹一下出席今天新聞發佈會的領導同志：自然資源部自然資源開發利用司司長鄭淩志、副司長陳國慶，自然資源所有者權益司副司長王薇。

首先，請鄭淩志司長介紹《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》有關內容。

圖為自然資源部自然資源開發利用司司長鄭淩志介紹《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》有關內容。

【自然資源部自然資源開發利用司司長 鄭淩志】新聞界的各位朋友：大家下午好！

非常感謝大家冒著酷暑出席新聞發佈會。今天我將和我的兩同事就國務院辦公廳近日發佈的《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》主要內容作一些説明，同時回答有關問題。

大家知道，黨中央、國務院高度重視土地制度改革工作。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署和中央全面深化改革工作安排，我部在組織實施試點、總結提煉試點成果的基礎上，會同有關部門起草了《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），已經中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過。前不久，國務院辦公廳已正式印發，新華社已受權全文發佈。在此，我簡要説明三個方面內容。

一、出臺《指導意見》是堅持和完善社會主義市場經濟體制的重要舉措

土地市場是我國社會主義市場經濟體制的重要組成部分，是資源要素市場的重要內容，對於促進土地資源的優化配置和節約集約利用、加快工業化城鎮化進程具有重要作用。伴隨著改革開放40多年來，以政府供應為主的土地一級市場取得長足發展，形成了相對完善的制度體系，而以市場主體之間轉讓、出租、抵押為主的土地二級市場發展相對滯後。《指導意見》是首個專門規範土地二級市場建設的國務院文件，是新時代完善我國土地二級市場的頂層設計，確立了一系列基礎性、系統性制度安排。針對土地二級市場運行發展中存在的“交易規則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規範、政府的服務和監管不完善”等問題，著力完善交易規則，創新運行模式，健全服務監管，促進土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節約集約用地水平。文件的出臺，對於促進一二級市場協調發展、加快建立城鄉統一的建設用地市場、加快推動經濟高質量發展具有重要意義。

二、出臺《指導意見》是推進“放管服”改革優化營商環境的重要舉措

與土地一級市場中政府同時行使所有者職責和履行監管者職責不同，政府在土地二級市場中的職責和作用主要是制定交易規則，保障公平競爭，加強服務監管，維護市場秩序，彌補市場失靈。為此，《指導意見》重點明確不同權能建設用地使用權轉讓、出租、抵押的必要條件，實現交易規則統一、透明，從而平等保護各類市場主體合法權益，優化營商環境。在落實“放管服”改革方面，提出了一系列新舉措、新辦法。一是進一步簡政放權。《指導意見》明確，以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓，在符合法律法規規定和出讓合同約定的前提下，應充分保障交易自由。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發佈和獲取市場信息；可自行協商交易，也可委託土地二級市場平臺公開交易；達成一致後簽訂合同，依法申報交易價格，辦理後續手續；劃撥建設用地使用權出租由審批制調整為申報制，出租人依法申報並繳納相關收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設用地使用權出租的批准手續。二是做好放管結合。《指導意見》強調，強化事中事後監管，對違反有關法律法規或不符合出讓合同約定、劃撥決定書規定的，不予辦理相關手續。加強信息互通互享，明確要求加強國有建設用地使用權二級市場管理與涉地司法處置、資産處置、不動産登記、房地産交易管理的銜接；自然資源、住房城鄉建設、稅務、市場監管等部門加強對涉地股權轉讓的聯合監管。同時要求加強市場監測監管與調控，完善土地市場信用體系，維護市場平穩運行。三是不斷優化服務。明確要求在市、縣自然資源主管部門現有的土地交易機構或平臺基礎上搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務。大力發展“互聯網+政務服務”，積極推進“一窗受理、一網通辦、一站辦結”。培育和規範社會仲介組織，營造良好的交易環境。

三、出臺《指導意見》是促進節約集約用地、加快推動經濟高質量發展的重要舉措

黨的十九大提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。《指導意見》充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，從根本上解決交易門檻過高、流轉不暢的問題，促進土地資源合理配置和節約集約利用，為高質量發展提供用地保障。具體表現在：一是完善轉讓規則促進要素流通。《指導意見》提出了優化劃撥土地轉讓流程、保障出讓土地交易自由、完善作價出資或入股土地轉讓規定，完善土地分割合併轉讓政策等措施，促進存量土地進入二級市場轉讓盤活。二是放寬對抵押權人的限制，大力支持民營經濟發展。《指導意見》明確自然人、企業均可作為抵押權人依法辦理不動産抵押相關手續；探索允許養老、教育等社會領域企業以有償方式取得的建設用地使用權、設施等財産進行抵押融資，真正激發市場活力。三是實施差別化的稅收政策。《指導意見》提出，鼓勵各地在地方權限內探索城鎮土地使用稅差別化政策，適當提高土地保有成本，降低流轉環節稅負，鼓勵存量低效土地入市流通。

下一步，我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，會同相關部門認真貫徹執行《指導意見》，加強業務指導，抓好督促落實，做好宣傳引導，推動《指導意見》落地實施。

【王永梅】謝謝鄭司長，下面記者開始提問。

【記者】您好，我是光明日報記者，我的問題是這次出臺的這個《指導意見》的出臺背景，能不能再仔細解釋一下，基於怎樣的考慮？能不能舉點例子？讓我們能更好地理解這個背景。

圖為自然資源部自然資源開發利用司副司長陳國慶回答記者提問。

【自然資源開發利用司副司長 陳國慶】這個問題我來回答。大家知道，完善建設用地使用權轉讓出租、抵押二級市場是黨的十八屆三中全會確定的一項改革任務，具有中國特色社會主義的土地市場是現代化市場體系的重要組成部分，其中土地一級市場體現在土地所有者與使用者的關係，土地二級市場則主要是土地使用權人之間的交易行為。從改革開放以來，土地市場整體發展的建設情況看，土地一級市場日趨活躍，交易規則逐步規範健全，交易量和交易額不斷增長。但與土地一級市場相比，二級市場長期處於自發分散的狀態，面臨的問題較多，主要體現在以下幾個方面：

一是交易規則不健全。有關管理規定分散，且大多起草的時間比較早，限制條件多，難以滿足當前發展的需要。

二是交易信息不對稱。存在買家找不著合適的賣家，賣家找不到合適的買家的情況，市場未充分形成，交易機會不充分。

三是交易平臺不規範。存在辦事找不到門的問題。

四是政府的服務和監管不完善。一些地方交易程序複雜、環節多、週期長，與“放管服”改革的要求不相適應；市場不夠規範，矛盾和糾紛多發，容易損害市場主體權益。這些問題的存在，制約了存量土地盤活利用，嚴重影響了土地資源配置效率，難以適應新型城鎮化和高質量發展的要求，必須通過改革加以解決。

十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“完善土地二級市場”。經黨中央、國務院批准，2017年以來，自然資源部在全國34個市縣區開展了為期兩年的試點工作，形成了一批可複製、可推廣的改革經驗。在全面總結試點經驗的基礎上，我部會同有關方面，形成了《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》。今年5月29日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第八次會議，審議通過《指導意見》。這是我國首個專門規範土地二級市場的重要文件，是新時代完善我國土地二級市場的頂層設計，確立了一系列基礎性、系統性的制度安排。文件的出臺，對於促進一二級市場協調發展、加快建立城鄉統一的建設用地市場、加快推動經濟高質量發展具有重要意義。

謝謝。

【王永梅】謝謝陳司長，請接著提問。

【記者】在《指導意見》出臺之前經過了兩年的試點，試點的情況怎麼樣？取得了哪些實實在在的成效？

【鄭淩志】《指導意見》是在開展試點探索、總結提煉試點經驗的基礎上形成的。2017年1月，經黨中央、國務院同意，我部在北京市房山區等全國34個市（縣、區）開展為期兩年的土地二級市場試點。試點堅持問題導向和目標導向，重點探索解決當前土地二級市場存在的“交易規則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規範、政府的服務和監管不完善”等四方面問題，著力破解“要素流通不暢，存量土地資源配置效率低，制約和影響經濟高質量發展”的改革難題。從兩年試點情況看，試點地區的土地二級市場交易規則體系不斷完善，土地交易的宗數、面積、價款都出現大幅增長，極大激發了市場配置土地資源的潛力，取得了積極成效。試點期間，34個試點地區共出臺各類交易細則和配套措施337份，形成了較為完善的土地二級市場政策體系，保障交易有章可循，市場主體積極參與、各類交易日趨活躍、交易量明顯提升。34個試點地區共轉讓土地6112宗，面積10.5萬公頃（157.5萬畝），成交金額968.74億元，轉讓宗數同比增長21.1%，面積增長了16倍，成交金額同比增長96.8%；出租土地6117宗，面積0.56萬公頃（8.4萬畝），其中19個試點地區收取劃撥土地出租收益4.02億元，同比增長7.2%；抵押土地26084宗，面積6.17萬公頃（92.5萬畝），涉及金額22050億元，抵押宗數和金額同比分別增長28.8%和52.2%。形成了土地一二級市場協調發展、規範有序的良好局面，形成了一批可複製、可推廣的改革經驗，已具備在全國面上推廣的條件。

【王永梅】謝謝鄭司長，請繼續提問。

【記者】您剛才對一些主要內容作了介紹，想請問您一下《指導意見》還有哪些亮點和創新，請您具體介紹一下。

圖為自然資源所有者權益司副司長王薇回答記者提問。

【自然資源所有者權益司副司長 王薇】這個問題我來答一下，這次我們出臺的《指導意見》總體是定位於現有的制度框架下的深化改革和完善，是新時代完善我國土地二級市場的頂層設計，既有實體性的政策，也有程序性的要求。圍繞交易規則、創新運行模式、健全服務監管等三個方面，分別作出了一系列的制度安排和設計，讓市場主體能在規則明確的前提下進行交易。主要的亮點和創新點有以下三個方面：

第一，明確了交易規則。圍繞土地二級市場的轉讓、出租和抵押這三種主要的交易方式，注重産權的激勵和市場的配置，明確了什麼能交易、什麼不能交易，比如在土地轉讓方面，明確了土地的轉讓形式，即不同權能的土地轉讓條件，將各類之間導致土地使用權轉移的行為都視為土地轉讓，實施統一的監管。通過優化轉讓的交易規則、完善土地分割或者合併轉讓政策，實行差別化的稅費、政策等改革舉措，激發市場的活力，促進存量土地進入市場盤活。比如在土地出租方面，重點是針對劃撥土地出租長期存在的不規範的問題，我們提出了規範管理，進一步簡化審批方式，提高服務效能的要求，比如在土地抵押方面，明確不同權能的土地的抵押條件，依法保障和充分實現物權的權能，明確自然人、企業均可以作為抵押權人，支持養老、教育等社會領域投資的企業，以有償取得的建設用地使用權、設施等財産進行抵押融資，同時我們也提出了要求各地探索完善相應的風險防控機制。

第二，創新了運行模式。這裡邊主要解決的是什麼？在哪兒交易、由誰交易、怎麼交易的問題。

一是要求各地在市縣自然資源主管部門現有的土地交易平臺或機構的基礎上搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場的交易信息，提供交易場所，大力推進線上交易。

二是優化交易流程，建立信息發佈、達成意向、簽訂合同、交易監管的操作流程，同時明確相關規則，交易的雙方可以自行協商交易，也可以委託平臺公開交易，政府要加強交易的事中、事後監管，對於價格異常的政府可以依法實行優先購買權，以維護市場平穩運行。

三是加強信息的互通共享，特別是加強交易管理與涉地的司法處置、涉地國有資産處置、涉地股權轉讓以及不動産登記的銜接和信息共享，通過強化信息公示，建立健全聯動機制等等，來維護市場公平競爭環境。

第三，加強了服務和監管。針對政府和監管不完善的問題明確了相關措施，重點是大力發展“互聯網+政務服務”，積極推進“一窗受理、一網通辦、一站辦結”，培育和規範仲介組織加強市場監測與調控，健全以“雙隨機、一公開”為基本手段，以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，全面提升土地市場領域政府治理能力和水平。

【記者】我是中央電視臺新聞頻道的記者，根據《指導意見》的要求，二級土地市場建設的目標是什麼？

【王永梅】謝謝王司長，請繼續提問。

【王薇】我繼續來回答一下。《指導意見》提出，要建立産權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場。市場規則健全完善，交易平臺全面形成，服務監管落實到位，市場秩序更加規範，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著提高，形成一、二級市場協調發展、規範有序、資源利用集約高效的現代土地市場體系。

一是産權明晰。相對於土地一級市場，土地二級市場交易中的權利體系更加複雜，涉及到所有權人、使用權人和其他利益相關人，不同取得方式的土地的權能不同，各方需要承擔的法律責任和收益預期也各不相同，因此，交易一定要確保産權明晰，才能保障各方利益，避免不必要的矛盾糾紛。二是市場定價。價格機制是市場機制的重要組成部分。十八屆三中全會提出“完善主要由市場決定價格的機制”，要發揮市場對資源配置的決定性作用，避免政府對價格的過多干預。三是信息集聚。只有實現信息集聚，才能增加交易機會，促進供需雙方信息對稱，降低交易成本，提高土地資源的配置效率。因此，信息集聚也是土地二級市場建設的重要目標之一。四是交易安全。在土地二級市場交易時，要通過規範交易秩序，保障交易資金安全、合同安全、産權過戶安全等。五是監管有效。要更好發揮政府作用，特別是在制定交易規則、保障公平競爭、加強監督管理、維護市場秩序、彌補市場失靈等方面的作用。

謝謝。

【王永梅】謝謝王司長。由於時間關係，今天的新聞發佈會到此結束，再次感謝大家！