為文化産業發展保駕護航——《文化産業促進法（草案徵求意見稿）》面向社會徵求意見

6月28日，7700多字的《文化産業促進法（草案徵求意見稿）》（簡稱草案徵求意見稿）面向全社會公開徵求意見，千呼萬喚的文化産業促進法終於顯“真容”，起草者們用近五年的成果交出“答卷”。《文化産業促進法（草案徵求意見稿）》承前啟後，既總結了這些年文化産業發展的理論和實踐，又指向未來，為文化産業發展保駕護航。

從政策指引 到法律規範

“9章、76條，沿著草案徵求意見稿的條文和新語境，對文化産業進行了相對系統和完整的梳理，既讓人穿梭回過去，回望文化産業過往的探索之路，又指向未來，讓以後的發展方向和路徑變得清晰，對産業的發展將起到促進作用。”中國人民大學文化創意産業研究所所長金元浦道出了文化産業促進法草案的“觀後感”。

黨的十八大以來，文化産業發展進入新階段；特別是黨的十九大以來，建設現代文化産業體系步伐加速推進，文化産業高質量發展取得新突破。

金元浦指出，這次草案徵求意見稿把文化産業從政策指引上升到法律規範的最高層面，提出國家將促進文化産業發展納入國民經濟和社會發展規劃，並制定促進文化産業發展的專項規劃，發佈文化産業發展指導目錄，促進文化産業的結構調整和佈局優化。

具體來看，草案徵求意見稿強化了哪些政策指引？

文化和旅遊部部長雒樹剛介紹，2009年，國務院印發《文化産業振興規劃》，提出將文化産業培育成國民經濟新的增長點。黨的十八大明確文化産業要成為國民經濟支柱性産業。《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》強調，加快發展文化産業，促進産業結構優化升級，提高規模化集約化專業化水平。數字創意産業作為文化産業發展的新業態，已納入《“十三五”國家戰略性新興産業發展規劃》。每年政府工作報告都將發展文化産業作為一項重點工作進行部署。全國絕大多數省（區、市）發佈了專項規劃，推動文化産業健康發展。這十多年間，黨中央和國務院高度重視文化産業發展，出臺了一系列政策文件，初步形成文化産業的規劃、政策體系，為文化産業促進法創造了很好的立法條件。

制定文化産業促進法就是要把行之有效的文化經濟政策法定化，不僅總結和昇華過去的文化産業政策，充分吸取了《文化産業振興規劃》、“十二五”文化産業規劃、“十三五”文化産業規劃的“精髓”，還向其他相關法“學習取經”。文化和旅遊部相關起草人介紹，在草案徵求意見稿中還參考了公共文化服務保障法、電影産業促進法、中小企業促進法、價格法、反不正當競爭法等多部法律，以保證其嚴謹性和權威性。

為文化産業發展提供全方位扶持保障

草案徵求意見稿剛面向社會徵求意見，就成為文化産業領域的關注熱點。業內人士認為，從劃定文化産業的“疆域”到強調文化産業的規劃引導，劃定政府的職責；從鼓勵創新發展到鼓勵融合發展；從傳承中華優秀傳統文化到重申文化産品和服務的內容合法，強調精品戰略；從建設文化傳播體系到建設文化大數據體系；從突出文化企業的社會責任和道德責任，到促進文化産業發展的財稅和用地支持政策，形成了草案徵求意見稿的十大創新點。

草案徵求意見稿首次明確界定了文化産業概念：“本法所稱文化産業，是指以文化為核心內容而進行的創作、生産、傳播、展示文化産品和提供文化服務的經營性活動，以及為實現上述經營性活動所需的文化輔助生産和仲介服務、文化裝備生産和文化消費終端生産等活動的集合。”

“這是立法的邏輯起點，也是確保促進措施精準、有效的現實需要。”在中央財經大學文化經濟研究院院長魏鵬舉看來，經營性文化産業是與公益性文化事業相對應的概念，對文化産業定義和範圍的界定，主要依據為國家統計局修訂印發的《文化及相關産業分類（2018）》，包括以文化為核心內容而進行的創作、生産、傳播、展示文化産品和提供文化服務的經營性活動以及相關輔助活動，是這些年文化産業實踐和理論的科學總結。此外，草案徵求意見稿中還包括對文化産業在人才、科技、金融財稅等方面的全方位扶持保障措施，都是這些年探索的行之有效的政策，將為文化産業發展營造更好的發展環境。

文化産業從小到大，成長為超過3萬億元級的朝陽産業，正向支柱産業邁進。業內人士認為，深入了解文化産業的發展脈絡，認真分析文化産業內在的問題，深知哪些是需要固化的，哪些是需要強化的，哪些是需要重新認知的，讓生動鮮活的産業實踐豐富文化産業的理論思考，又把思考和理論的力量賦予産業發展的實踐。此次草案徵求意見就是文化産業實踐和理論的“集大成”，也是一個篩選、吸收、提升的認識過程，更是對文化産業新發展提出建設性意見的廣泛動員。

在起草過程中，文化和旅遊部聯合起草工作各有關部門，先後赴北京、遼寧、江蘇、浙江、江西、廣東等地及歐洲開展十多次專題調研，累計實地調研超過60家文化企業和機構，廣泛聽取各級政府部門、專家學者、文化企業、行業協會的意見建議，了解各方關切，逐步聚焦重點難點問題，明確立法目的、起草原則和思路。對國內外相關法律法規、政策文件、研究成果進行收集整理，完成5冊、近140萬字的促進法立法資料的彙編工作。此外，還依託相關研究機構，深入開展文化産業立法相關理論研究，形成促進法草案專家建議稿。

隨後，在中宣部文改辦、政策法規研究室的直接領導和深度參與下，中宣部、中央網信辦、全國人大教科文衛委員會、文化和旅遊部、廣播電視總局等主要部門派專人參加，成立專門起草班子，組織了數十次集中研討會和改稿會，針對相關重點難點問題、擬確立主要制度、草案文本框架結構和具體條目等，進行反復研究梳理。在此基礎上，形成促進法草案初稿，並在一定範圍內研究論證、修改完善，才形成促進法草案徵求意見稿。

在“促進”上下功夫、做文章

“是‘文化産業促進法’，而不是‘文化産業法’或‘文化産業管理法’，草案在‘促進’上下功夫、做文章，既有法言法語的規範，又有尊重文化産業的特殊定位。”中宣部文改辦副主任高書生分析，文化産業促進法草案從五個方面體現了文化産業的特點：第一，文化産業是國民經濟體系新的産業形態，對文化産業的支持要按照支持軟體等新業態的方式支持。第二，文化産業是一種特殊的産業，具有産業和意識形態雙重屬性，是生産精神文化産品、影響人們精神世界的産業。第三，文化産業是激發人們創造活力、創新能力的産業，具有時代屬性和全民屬性。第四，文化産業是“弱質”産業，需要呵護，具有成長性和保護性。第五，文化産業是一個體系，是參與國民經濟大循環的體系，不是封閉的體系，具有開放性。

抓住特點、找準問題，精準施策、對症下藥，才能起到“促進”的作用。起草組專家認為，文化産業作為新興産業，在發展中還面臨許多突出困難和問題，需要通過立法從法律層面加以解決：首先是有效供給不足。目前文化産品和服務的供需缺口較大、結構不平衡，高質量産品和服務不足，不能滿足人民嚮往美好生活的多樣化、多層次、多方面的精神文化需求。其次是結構亟待調整優化。當下，我國文化産業發展中存在發展不充分、不平衡的突出矛盾，特別是隨著文化和科技深度融合，文化的傳統業態、服務形態等均面臨嚴峻挑戰。再次，文化企業發展面臨困難，近年來，我國文化企業新增數量增長較快，但面臨營利模式不穩定、生命週期短、可持續發展難度大等突出問題，大多數文化企業規模偏小、實力偏弱，迫切需要加大扶持力度。

抓住主要問題、解決主要矛盾，草案徵求意見稿圍繞促進文化産業發展的關鍵環節和核心要素，確定在創作生産、文化企業、文化市場三個環節發力：

文化産品創作生産方面共有16款條文，旨在激發全民族文化創新創造活力，追求真善美，抵制假惡醜，創作生産和提供健康向上、品質優良、種類豐富、業態多樣的文化産品和服務。

8款關於文化企業的條文，將有助於以企業為主體，尊重各類文化企業的市場主體地位和自主經營權，保障其合法權益，營造公平競爭的發展環境。

9款關於文化市場的條文，將有助於國家構建統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代文化市場體系，發揮市場在文化資源配置中的主體作用。

此次文化産業促進法草案公開徵求意見將在2019年7月28日結束。還有哪些措施和建議能促進文化産業發展，需要群策群力，起草組希望各界人士積極參與、獻計獻策，共同推動文化産業持續健康發展。（記者 張玉玲）