新聞辦就《中共中央國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》有關情況舉行發佈會

國新辦就《中共中央國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》有關情況舉行發佈會 中國網 宗超 攝

國務院新聞辦公室于2019年11月28日（星期四）上午10時舉行新聞發佈會，請中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦，農業農村部黨組成員兼中農辦秘書局局長吳宏耀解讀《中共中央 國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》，並答記者問。

國新辦新聞發言人胡凱紅主持發佈會 中國網 宗超 攝

國新辦新聞發言人 胡凱紅：

女士們、先生們，大家上午好，歡迎出席國務院新聞辦今天舉辦的新聞發佈會。《中共中央 國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》日前已正式公佈，大家對《意見》非常關注，這個《意見》也非常重要。今天我們很高興邀請到中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦先生，農業農村部黨組成員兼中央農辦秘書局局長吳宏耀先生，請他們向大家介紹《意見》的有關情況，並就《意見》回答大家的提問。

首先，有請韓部長作介紹。

中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦 中國網 宗超 攝

中央農辦主任、農業農村部部長 韓長賦：

女士們、先生們，媒體朋友們，大家好。感謝大家長期以來對“三農”工作的關注和支持。

今天發佈會的主題重大。土地關係是農村最基本的生産關係，以土地制度為核心的基本經營制度是黨在農村的政策基石。改革開放以來，我們堅持土地家庭承包經營，並保持承包關係穩定不變，為解決吃飯問題奠定了制度基礎，也為保持農村長期穩定奠定了制度基礎。前天，中央授權新華社發佈了《中共中央 國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》，這是個非常重要的文件。這是貫徹落實黨的十九大和十九屆四中全會精神的重要舉措。《意見》明確了鞏固和完善家庭承包經營制度的基本方向，明確了保持土地承包關係長期穩定的基本原則，是一個關於農村土地政策的重大宣示，是一個既管當前又管長遠，可以説是“一不動百不搖”的重要制度設計。《意見》發佈，意義重大、影響深遠。長期穩定土地承包關係，充分保障農民的土地承包權益，完善農村土地承包經營制度，既有利於增強農民發展生産的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利於促進農村土地流轉，發展適度規模經營，還有利於保障農村的長治久安。

大家都知道，我國改革開放是從農村起步的，農村改革是從土地承包開始的。習近平總書記強調，深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關係。四十多年來，我們有兩次重大的土地制度創新，第一次是從改革開放之初，就實行家庭聯産承包責任制，實際上是土地集體所有權和家庭承包經營權“兩權分離”；第二次是黨的十八大之後，實行土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”。這兩次創新始終都是堅持土地集體所有和家庭承包經營，是一脈相承、與時俱進、長期穩定的。進入新時代，黨中央提出保持土地承包關係穩定並長久不變，是對黨的農村土地政策的繼承和發展。

這次中央發佈的《意見》明確了長久不變的政策內涵，歸納起來就是“兩不變、一穩定”，即保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，確保農民集體有效行使土地所有權、集體成員平等享有土地承包權，這是一個“長久不變”；保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，家庭經營在農業生産經營中居於基礎性地位；農村集體經濟組織成員有權依法承包集體土地，任何組織和個人都不能剝奪和非法限制，這是一個“長久不變”。保持農戶承包地穩定，農民家庭是土地承包經營的法定主體，發包方及其他經濟組織或個人不得違法調整其承包地。第二輪土地承包到期後應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。十九大提出，第二輪承包到期後再延長三十年，這次《意見》又進一步做了明確。第二輪土地承包到期後再延長三十年，農村土地承包關係從第一輪承包開始保持穩定長達七十五年，這是實行“長久不變”的重大舉措，也是具體體現。

下一步，我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實中央《意見》要求，堅持土地承包關係穩定並長久不變，穩定基本經營制度、尊重農民主體地位，做好承包地確權登記頒證和新一輪延包工作，為實施鄉村振興戰略、加快農業農村現代化提供制度保障。

我就介紹到這裡。下面，我和吳宏耀同志願意回答大家的提問，謝謝。

胡凱紅：

謝謝韓部長。下面開始提問，提問前先通報所代表新聞機構。

中央廣播電視總臺央視記者：

二輪承包馬上到期，廣大農民都很關心延包問題，請問如何組織實施才能確保“長久不變”的政策落地？謝謝。

韓長賦：

謝謝您的提問。確實，二輪承包到期後再延長三十年，重大政策宣示以後，各方面都非常關注，尤其是農民朋友更加關心。因為土地是農民最大的財富，我這裡可以介紹點承包情況。大家都知道，我們是在農村普遍進行承包，現在有15億多畝的農村承包地，涉及近兩億農戶。所以土地如何延包事關他們的切身利益。這裡有一組數據，二輪承包是從1993年開始，到1999年基本完成了。如果按照承包期三十年計算，到2023年開始，二輪承包就開始大批到期，就要開始延包。延包的高峰期集中在2026年到2028年。實際上，今年、明年這兩年，已經有少部分村在開始做這個工作，因為中國的情況各地方並不完全相同，所以每個地方的承包起始時間不是完全一樣、整齊劃一的。

承包到期後如何延包？黨中央的政策是一貫的。這次《意見》明確規定：一是堅持延包原則，延包是一個原則，不得將承包地打亂重分，要確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。絕大多數農戶原來包哪個地，還是哪個地，所以延包是原則。二是延包的起點以各地第二輪土地承包到期開始計算，承包期還是三十年。具體到一個地方，特別是到一個縣，是從二輪承包到期為起點開始算起。

當然，如何組織實施還有很多問題需要探索，有些問題還要通過探索來解決。主要是三個方面的工作，從目前講：一是把證書發到農民手中。從2014年起，我們開始推進承包地的確權登記頒證，經過六年來的集中攻堅，這項工作已經基本完成。目前發證率超過94%，下一步要繼續抓好掃尾，做到應發盡發，要把現在農戶的承包地明確下來，進一步確定下來。二是健全配套法律政策。按照新修訂的《農村土地承包法》，這個剛剛修訂並已經實施了，要抓緊修改完善《土地經營權流轉管理辦法》等相關配套法律法規和政策措施。因為關於土地承包、延包，那裏面都有明確的法律表述，要進一步完善配套政策，還要依法來進行這項工作。三是開展延包試點。準備在一部分縣，主要是先期到期的縣開展第二輪土地承包到期後的延包試點，現在我們正在組織申報。通過試點，來摸索經驗，指導基層探索延包的具體辦法。關於延包，在大面積操作實行之前，中央以及有關部門還會出臺指導意見。謝謝。

經濟日報記者：

這些年，很多農民進城落戶，請問這些進城農民的承包地應該如何處置？謝謝。

韓長賦：

謝謝您的問題，這個問題是大家關心也是比較熱議的問題，不僅進城的農民關心，不進城的農民也關心。

隨著城鎮化的加快推進，大量農民進城，全國現在進城務工經商的農民大約是2.88億，其中舉家進城務工經商的有3000多萬戶。所以有的村裏的房子閒著，存在“空心村”現象。其中，相當一部分在城里落戶了，但是多數過年過節時還回村裏。總的來講，舉家進城落戶的農戶越來越多，這種現象越來越普遍。

進城農戶的承包地怎麼處置？這關係到農民的切身利益，也關係到農村社會穩定。總的講，我們在土地問題上要有足夠的歷史耐心，不要著急，不要急於收回農民的承包地。我們在土地問題上，要尊重農民的意願和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇，而不是代替農民選擇。

這次出臺的《意見》明確提出，現階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件。對進城落戶的農民，一方面可以引導他們在依法自願有償的原則下，將承包地轉讓或者退還集體，前提是自願有償。另一方面，也可以保留承包權、流轉經營權或者通過代耕託管等方式發展多種形式的適度規模經營。他自願，可以在自願有償的情況下，當然要依法，將承包地退還給集體，或者在集體成員內轉讓他的承包權。他不願意，就要保留承包權，允許他通過流轉經營權或者通過代耕託管的方式來發展多種形式適度規模經營。對長期棄耕拋荒承包地的，《意見》也有明確的政策。發包方可以依法採取措施予以糾正，不能長期撂荒，這是不可以的。

在此我想再強調一下，對進城農戶是否放棄承包地，要尊重農民的意願，可以示範和引導，但不能搞強迫命令。謝謝你的提問。

中國農村雜誌社全媒體記者：

我的問題跟最近發生的一起土地流轉問題有關，11月20日的時候央視綜合頻道的《焦點訪談》欄目報道了貴州省修文縣在沒有和當地農民達成協定的情況下，強行推平了農民的土地，請問怎麼看待這件事情？謝謝。

韓長賦：

這個問題請宏耀同志回答一下。

農業農村部黨組成員兼中央農辦秘書局局長吳宏耀 中國網 宗超 攝

農業農村部黨組成員兼中央農辦秘書局局長 吳宏耀：

這個問題我來回答。最近《焦點訪談》對貴州省修文縣強行推平農民土地一事進行了報道，農業農村部對此高度重視，立刻發函要求當地農業農村部門進行核查，並且已經派出調研組赴貴州開展現場調查。我們將根據調查的情況，及時督促地方進行整改，並切實維護好農民的合法權益，依法處理相關責任人。

土地承包法，包括這次發佈的《意見》都明確規定，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經營權流轉，所以土地經營權的流轉應該是農民自願，任何組織和個人不能強迫農民流轉，也不能阻礙農民的流轉。2014年，中辦國辦印發的《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》強調，嚴禁通過定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入政績考核等方式推動土地流轉。這個《意見》再次強調要依法保障農民對承包地的佔有、使用、收益、流轉及承包土地的經營權抵押、擔保的權利，要依法保障農民對承包地的佔有權、使用權、收益權、流轉權，以及承包土地的經營權的抵押和擔保的權利，要不斷賦予其更加完善的權能。所以我們要求，各地區、各有關部門要認真落實中央要求，依法保護農民土地的流轉權益，確保現有的土地承包關係保持穩定並長久不變，也確保適度規模經營、發展現代農業能夠因時因地有序地推進。謝謝。

中新社記者：

我們看到，《意見》提到要落實好長久不變就要做好承包土地確權登記頒證的工作。據我了解，中央從2014年提出要用五年時間基本完成這項工作。請問這項工作目前進展如何？這次發的證到時候還有效嗎？謝謝。

韓長賦：

謝謝您的問題。剛才我也有提到這項工作。開展農村承包地確權登記頒證工作是黨中央做出的一項重大決策部署。開展這項工作的初衷，就是要穩定土地承包關係，給農民吃“定心丸”，同時把土地承包的情況進一步搞清楚。這項工作，在2014年以前就開始試點，中央農辦、農業農村部和中央有關部門組織開展試點，從2014年開始全面推開。到2018年底，這項確權工作已經基本完成，今年是開始“回頭看”，因為這項工作非常具體，工作也非常浩繁。

通過確權登記，全國累計精準測量了11億個地塊，我前面講了，我們是15億多畝承包地，有11億地塊，很多地方土地單塊面積還是不大的。清理了2億多農戶的檔案資料，可以説通過這次確權登記摸清了家底，解決了長期以來農村土地四至不清、面積不準、權屬不明等問題。這項工作在確權登記基礎上，進行頒證，叫“確實權、頒鐵證”，把改革開放以來的農村土地承包關係，也包括承包的地塊，進一步搞明白、搞清楚，而且這個確權登記是好幾次公開，要在村裏公開，同時政府主管部門要登記、錄入。大家都清楚，這項工作各方反映成效是顯著的，強化了對農民土地承包經營權的物權保護，農民拿到了證書，他對自己的承包地就放心、就踏實，他就可以放心地流轉他的土地經營權，他也可以開展土地經營權的抵押和擔保。

大家可以看到，這項工作實際上為將要開展的第二輪到期後的新一輪延包打下了紮實基礎。所以這次中央《意見》明確要求，在延包工作中要以這一次承包地確權登記頒證為基礎。您剛才説到，證書頒發了以後到下一輪承包還有沒有效？我可以明確回答，是有效的。《意見》講得已經很清楚，已頒發的土地承包權利證書，在新的承包期繼續有效，且不變不換。有一個技術上的問題，證書記載的承包期限，到延包時再做統一變更。謝謝。

中國日報記者：

在採訪中了解到，二輪承包以來，由於人口的增減和自然災害等一系列原因，一些農戶存在無地或者少地的狀況，請問本次出臺《意見》強調土地承包關係保持穩定並長久不變，這些無地和少地的農戶權益該如何保障？謝謝。

韓長賦：

你説的是一個現實問題。二輪承包以來，因為承包農戶家庭人口變動等原因，一些承包農戶之間佔有的耕地不均，這也是必然、客觀的情況，生老病死是客觀現象。也有一些農戶少地甚至無地，當時也有的農戶是二輪承包時舉家進城打工了，也有的主動提出放棄參加第二輪承包了，這種情況也有。他們的土地承包權益如何保障？也是落實長久不變政策需要解決的問題。我們對這個問題高度重視，通過各地進行的初步調查和統計，大體上這部分農戶佔總農戶的0.94%，不到1%。《意見》對此作出明確規定，第二輪承包到期後，應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，現有承包地在二輪承包期期滿以後由農戶繼續承包，有自然災害損毀等特殊情形時，可按照大穩定、小調整的原則，按照法定程序可以在個別農戶間做適當調整，但是要依法依規、從嚴掌握。總的來説，不是通過把地打亂重分的方式來解決無地或者少地農戶的問題，有的情況可以本著“大穩定、小調整”的原則進行適當調整，但只是在個別農戶間，還要依法依規進行。

做這樣的規定是怎麼考慮的呢？主要是考慮要保持承包關係的穩定。農業家庭經營關鍵是有穩定預期，農民有了長期的穩定的自主經營的土地，他才能有穩定的經營預期和長遠的經營打算，才能放心地在土地上謀發展、增加投入、改善生産條件，提高土地的質量。他既種地，還要保護這個地。如果承包地不斷調來調去，一個農戶今年種這塊地，明年種那塊地，就難以愛惜土地、養護土地，甚至可能出現掠奪性的利用土地，這樣農業就難以持續穩定發展。在承包期內是這樣，承包到期後延包的時候也是一樣的道理，主要是從保護農戶的承包權益和保障農業可持續發展兩個方面角度考慮的。

無地少地農戶怎麼辦？如何保障他們的基本生活呢？各地也在研究和探索。一方面，有條件的地方可以通過集體預留的機動地，二輪承包的時候允許集體有條件可以留不超過5%的機動地；還有新開墾的耕地，以及原承包戶依法自願交回的耕地，還有承包農戶消亡了，集體依法收回的耕地，通過這些耕地來解決。另一方面，可以幫助無地少地的農民通過流轉土地經營權來耕種土地，也可以流轉其他進城務工農民的土地，他願意流轉的土地你可以生産經營。此外，還要在地外做文章，因為我們不能無限地分割耕地來解決這些問題，因為中國就是人多地少，這是我們的基本國情，所以還要從地外做文章，幫助無地少地的農戶提高就業技能、提高就業服務、廣辟就業門路。我們一方面鼓勵農民工外出進城打工，實際上農村現在大量甚至有些地方是多數的青壯勞動力沒有在家裏種地，出去打工了。還有，在實施鄉村振興戰略當中，習近平總書記提出要搞“五個振興”，其中一個就是鄉村産業振興，就是發展鄉村産業，推進農村一二三産業融合，發展倉儲保鮮、冷鏈物流、農産品加工、農村電商等，包括鄉村旅遊，擴大農民就業和增收的門路。當然，可能還有確實生活無著有實際困難的，可以通過提供基本社會保障來解決。謝謝。

農視網記者：

按照農村土地承包法的規定，土地經營權流轉期限不得超過土地承包的剩餘期限。目前二輪承包即將到期，是否會影響新型經營主體流轉土地的積極性？謝謝。

韓長賦：

謝謝您，這個問題請吳宏耀同志回答。

吳宏耀：

您提出的確實是一個問題，我們新修訂的土地承包法規定，流轉期限不得超過承包的剩餘期限。但剛才韓長賦部長也説了，到2023年要進入二輪承包到期，高峰是在2026年到2028年。這就意味著，從現在流轉土地到土地二輪承包到期，可能不到十年時間，有些新型經營主體流轉土地以後要長期投資農業，所以他們會有一些擔心，到期以後怎麼辦？這次《意見》裏給出了一些辦法，《意見》規定了延包的原則和辦法，這次二輪土地承包到期以後要延包，強調穩定現有的土地承包關係，讓絕大多數農戶原有的承包地繼續保持穩定。這一方面給承包戶一顆“定心丸”，同時給土地的受讓方，也就是新型經營主體也吃下了“定心丸”，到期以後農戶可以延包，經營主體可以再簽續訂合同，可以延期流轉土地。這是一個途徑。

新修訂的土地承包法也給出了一些方案。法律規定，經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業生産輔助設施、配套設施，並按照合同約定對投資部分獲得合理補償。按照法律規定，投資主體對農業的長期投資，可按照合同約定獲得合理補償。所以要求在尊重農民意願並進行充分協商的基礎上，新型經營主體在流轉土地時，可以通過合同約定等方式協商確定二輪到期後繼續經營的具體條款。這在法律上給了保障。

我們在調研中也看到，很多農民和新型經營主體在合同中都約定，在承包到期後，在政策允許的情況下，繼續由新型經營主體，也就是原來的主體經營，較好地解決了這方面的問題。現在從政策上、法律上都給出了辦法，這方面的障礙可以消除。所以長時間流轉農民的土地搞經營活動，對農業長期投資有一個比較穩定、可預期的效果，所以這方面的政策是有的，法律也是有規定的。謝謝。

胡凱紅：

最後一個提問。

農民日報記者：

請問韓部長，剛剛您介紹農村土地“三權分置”是一項重大制度創新，有利於促進土地流轉。這次《意見》強調保持土地承包關係穩定並長久不變。請問兩者之間是否有矛盾呢？謝謝。

韓長賦：

謝謝您的問題。我首先明確地説，這兩件事並不矛盾。正如您剛才講到的，2016年中央印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，在農村實行土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權“三權分置”。這個制度安排，有兩點特別重要：第一，它是家庭承包制基礎上的完善和發展，就像我剛才介紹的兩權分離基礎上，把承包經營權當中的經營權分置出來，它可以流轉，實行“三權分置”。第二，這個制度安排順應了許多農民進城打工以後，他想保留承包權，但又不想或者是不方便經營土地，就想流轉土地經營權，有這樣的一個願望。同時，也滿足了一些種田能手、種糧大戶，以及一些新型經營主體，包括家庭農場想多種地的需求。制度設計是這樣的一個基本內涵。

現在大約多少土地在流轉？到2018年底，全國有5.39億畝耕地在不同主體間進行流轉。流轉方式有多種，時間有長短，期限的問題剛才宏耀同志已經説明了。所以“三權分置”的制度安排，實際上是順應了城市化、工業化和農業現代化需要，因為農業現代化要使用機械，也需要適度規模經營，所以土地經營權需要流轉起來，因為土地經營權本身也是生産要素，作為要素，它也應該更有效地配置。

當然，流轉不流轉土地，是承包農戶自己的願望，是他自己的選擇和決定，誰也不能強迫，任何組織和個人不能強迫承包農戶流轉或者不流轉土地經營權。流轉的期限不能超過第二輪承包剩餘期限，土地流轉了，還必須搞農業，不能從事非農建設，這都是法律規定的。在堅持集體所有權、穩定農戶承包權的基礎上，使農村土地經營權流動起來，激發了農村基本經營制度活力，這實際上也是對農村基本經營制度的完善。

這次發佈的《意見》，強調了“兩不變，一穩定”，既可以進一步穩定農戶承包權，使農民放心地流轉土地，也能讓新型經營主體有穩定的預期，能夠放心地流入土地，加大農業投入，發展現代農業。前面我講，兩件事並不矛盾。這兩者的關係可以簡單地表述，穩定是為了更好地放活，放活是為了長久的穩定。只有土地承包關係穩定了，才能確保“三權分置”得以確立，並且穩步實施。如果承包權變來變去，經營權就沒有了基礎。只有實行“三權分置”，放活土地經營權，承包關係才能保持長久穩定，這樣農戶的承包權才能更好地實現，土地才能夠得到充分有效地利用。謝謝。

胡凱紅：

今天發佈會到此結束，謝謝韓部長，謝謝吳局長，謝謝各位。