《農村土地經營權流轉管理辦法》3月1日起施行——15億畝承包地如何合理有序流轉

日前，《農村土地經營權流轉管理辦法》正式頒布，自3月1日起施行。這是事關廣大農民切身利益和保障國家糧食安全的一件大事。《辦法》明確了對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的審查審核具體規定，強化了耕地保護和促進糧食生産的內容。

怎樣防止流轉土地“非糧化”？如何破解流轉違約“跑路”問題？如何規範工商資本土地流轉？就這些熱點問題，本報記者採訪了有關部門和專家。

不片面追求速度和規模

眼下，土地流轉呈加快之勢。截至目前，全國基本完成了農村承包地確權登記頒證，涉及2億多農戶，確權到農戶約15億畝承包地。在確權的基礎上，各地健全土地流轉市場，規範市場運行機制，引導流轉雙方簽訂書面流轉合同。全國已有1239個縣（市、區）、18731個鄉鎮建立農村土地經營權流轉服務中心，全國家庭承包耕地流轉面積超過5.55億畝，超過確權承包地的三成。

確權登記為促進土地流轉建立了基礎。伴隨土地確權完成，在浙江省湖州市南潯區南潯鎮，農村土地承包關係日趨穩定，改善了耕地分佈碎片化、空間佈局無序化問題。南潯鎮被列為全域土地綜合整治試點，通過土地綜合整治，進行土地流轉，耕地得以連片。新型經營主體更有信心長期投資土地，農戶也可以放心流出土地收取租金，激發了鄉村發展動能。

在糧食生産第一大省黑龍江，全省土地流轉面積超過1.3億畝，佔耕地面積的54%。黑龍江省農業農村廳有關負責人介紹，通過建立省、市、縣、鄉四級土地流轉信息網絡平臺，推進土地流轉信息化、網絡化管理服務，促進農業適度規模經營。目前，黑龍江已建成省級農村産權交易中心，73個縣區全部建立農村産權交易市場，累計交易額2.6億元；依託土地確權數據，與金融機構合作，為農民提供低成本的信用貸款，已累計發放貸款近200億元。

“土地流轉和規模經營發展是客觀趨勢，也是漸進的歷史過程，既要看到發展方向的必然性，又要看到推進過程的長期性，不能脫離農情，片面追求流轉速度和超大規模，否則欲速則不達。”清華大學中國農村研究院副院長張紅宇表示，土地經營權流轉應當因地制宜、循序漸進，把握好流轉、集中、規模經營的度，流轉規模應當與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。

防止棄耕毀約“跑路”

當前，我國處於工業化、城鎮化快速發展時期，保護耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越艱巨。記者了解到，受市場波動、自然災害等因素影響，特別是近年來糧食等農産品生産比較效益下降，導致一些流轉土地的經營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。如何讓流轉土地優先用於糧食生産？流出土地的農戶利益如何保障？

南京林業大學“中國村莊經濟”師生課題組日前針對江蘇省無錫市的一項調查發現，土地租金長期居高不下，已經成為套在種糧規模經營戶頭上的一道“緊箍咒”。這些經營主體平均每畝純收益僅為34元，稍有不慎就會虧損。面對盈利空間急劇收窄的形勢，一些主體或主動縮小面積，或調整種植結構，將不利於穩定糧食生産。課題組表示，要從兩方面增強經營主體對種糧前景的信心。一方面，要通過共享經營權，探索適度規模經營新模式，加快完善補貼、財稅、信貸、保險、用電等政策體系。另一方面，要提升規模經營戶風險防範能力，完善履約機制，化解土地流轉糾紛。

四川成都邛崍市在全國首創土地流轉履約保證保險。“土地流轉履約保證保險是由保險公司為農戶等流出人提供保險保障。如果承租方違約，流出人受到的損失將由保險公司賠付，再由保險公司向承租方追償。”錦泰保險公司邛崍支公司負責人趙旭告訴記者，以一畝地的流轉租金1000元計算，需要保費30元，財政補貼一半後，業主負擔12元，農戶承擔3元。

“《辦法》專門增加了加強流轉風險保障的相關內容，以應對經營主體因虧損而毀約的現象。”農業農村部負責人表示，一些地方通過政府適當補助的形式建立了土地經營權流轉風險保障金制度，取得了較好效果。但考慮各地差異較大，同時也避免增加經營主體負擔，不要求統一設立風險保障金，只規定涉及整村（組）土地經營權流轉面積較大、涉及農戶較多、經營風險較高的項目可設立風險保障金。鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務。

規範資本下鄉租地

“工商企業進入農業領域，參與生産經營活動，是推進農業農村現代化的重要力量。然而，在生産經營環節，企業租地風險頻發，土地資源閒置浪費等現象屢有發生，亟須建立和完善工商企業租地經營風險防範制度。”南京林業大學農村政策研究中心主任高強説。

新修改的《農村土地承包法》明確要求建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防範制度。《辦法》進一步明確地方人民政府要依法建立分級資格審查和項目審核制度。

“《辦法》最大亮點是對建立健全工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的準入監管制度作了詳細規定。”高強表示，各地應加快完善企業經營能力審查、信譽檔案、社會責任以及信用擔保等操作性細則，並進一步健全獎懲機制。比如，企業嚴格遵守合同約定，預付農戶土地租金，加大對土地整理、灌溉設施建設等投入，對提高土壤肥力、保護生態環境有貢獻的，政府可給予一定稅收優惠與信貸支持。反之，對於不遵守土地流轉合同、非法佔用土地、拖欠農戶土地租金或給生態環境帶來破壞的，應當建立違約懲罰機制，情節嚴重的還應追究法律責任。

新規會不會提高土地流轉的門檻？會不會讓經營主體增添顧慮？農業農村部負責人表示，新規為保護廣大承包農戶和各類新型經營主體的合法權益提供更有力的制度保障，而不是限制流轉、捆住守法遵規經營主體的手腳。在要求地方建立健全準入監管制度的同時，也明確要求各地建立土地經營權流轉市場或農村産權交易市場。（記者 喬金亮）