有力維護黨內法規制度的統一性——黨的十八大以來黨內法規和規範性文件備案審查工作綜述

有力維護黨內法規制度的統一性
——黨的十八大以來黨內法規和規範性文件備案審查工作綜述
中共中央辦公廳法規局

經國序民，正其制度。黨內法規和規範性文件備案審查，是黨內法規制度建設的一個重要環節，對於維護黨內法規制度的統一性、推動黨中央決策部署貫徹落實具有重要作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面從嚴治黨、依規治黨，建立健全備案審查體制機制，注重發揮備案審查監督功能、糾錯作用，推動備案審查工作取得顯著成效。

一、黨中央對加強備案審查工作高度重視

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，“完善規範性文件、重大決策合法性審查機制”，“健全法規、規章、規範性文件備案審查制度”。

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，“加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性文件納入備案審查範圍”，“加大黨內法規備案審查和解釋力度”。

2016年12月，《中共中央關於加強黨內法規制度建設的意見》印發，要求“完善備案審查制度，建立貫通上下的備案工作體系”，“建立健全備案審查銜接聯動機制”，“建立備案工作考核通報制度”。

2018年1月，習近平總書記在黨的十九屆二中全會上強調，“要繼續推進黨內法規制度體系建設，注重黨內法規同國家憲法法律的銜接和協調，加強黨內法規備案審查工作”。

2019年10月，黨的十九屆四中全會要求，“加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件”。

2021年12月，全國黨內法規工作會議強調，“備案審查工作要堅持‘有件必備、有備必審、有錯必糾’，彰顯監督功能、發揮糾錯作用，有效維護黨內法規制度的統一性”。

黨中央的這些決策部署，明確了備案審查的職能定位，彰顯了其在維護黨和國家制度統一性上的重要作用，有力推動備案審查工作立起來、動起來、實起來、嚴起來。

二、備案審查制度日趨完善

建立健全制度，為黨內法規和規範性文件備案審查提供基本遵循，這是做好備案審查工作的基礎。

2012年6月，《中國共産黨黨內法規和規範性文件備案規定》印發。黨的十八大之後，黨內法規和規範性文件備案審查工作全面起步，在探索與實踐中不斷加強、快速發展。2019年9月，黨中央修訂出臺《中國共産黨黨內法規和規範性文件備案審查規定》（以下簡稱《規定》），立足實踐需要、堅持問題導向、總結工作規律，把黨中央關於備案審查的決策部署轉化為具體的制度安排。

《規定》對黨內法規和規範性文件備案審查工作的領導體制、原則、報備、審查、處理、保障、監督等作出明確規定，重點解決了3個基本問題：一是“主體”問題，即誰來報備、誰來審查；二是“程序”問題，即怎麼報備、怎麼審查；三是“標準”問題，即審查什麼、怎麼處理。這些制度規定，為備案審查工作提供了清晰可循的“指南書”和“流程圖”，有力推動了備案審查工作提質增效。

三、備案審查對象廣泛覆蓋

十年磨一劍。經過10年努力，黨內法規和規範性文件備案審查基本做到了縱向到底、橫向到邊，實現了對黨的法規文件備案審查的廣泛覆蓋。

在縱向上，備案審查已全面覆蓋至縣一級。黨的十八大以來，備案審查工作按照自上而下、循序漸進的思路推進，先將各省區市黨委制定的法規文件納入備案審查範圍，再要求各省區市黨委按照下備一級原則，逐步向下級延伸開展備案審查工作。截至目前，31個省區市和新疆生産建設兵團黨委已全部下備到縣一級。有的地方進一步下備到鄉鎮一級，有的地方正在探索開展黨的基層組織向批准其設立的黨組織報備規範性文件。有的地方探索建立抽查調閱制度，由省委選取部分縣級黨委，對其文件進行提級審查，督促提高下級備案審查工作質量。有的部門和單位探索建立系統內備案制度，對本系統有關機關、國有企業黨委等制定的文件進行備案審查，強化系統監督。

在橫向上，各類黨組織制定的法規文件均已納入備案審查範圍。根據《規定》，4類黨組織制定的法規文件應當報送黨委進行備案審查：一是黨的紀律檢查委員會、黨的工作機關制定的黨內法規和規範性文件；二是黨委（決策）議事協調機構制定的規範性文件；三是黨委直屬事業單位制定的規範性文件；四是黨委在國家機關、人民團體、事業單位、中央企業等設立的黨組（黨委）制定的規範性文件。這就使得黨委備案審查對象基本涵蓋其下級各類黨組織制定的法規文件。

到目前，各地區各部門的法規文件一體納入備案審查範圍的格局基本形成。

四、備案審查力度不斷加大

黨內法規和規範性文件備案審查，體現了上級黨委對下級黨組織建章立制行為的監督。彰顯備案審查的監督功能，關鍵是要嚴肅開展備案審查工作，把備案審查制度的剛性立起來。

堅持有件必備，為監督夯實基礎。根據《規定》，黨內法規和規範性文件應當自發佈之日起30日內報備；未按照規定時限報備的，審查機關應當責令其限期補報，必要時可以通報。隨著備案審查體制機制不斷健全，黨組織報備意識不斷增強，逐步實現了由“被動備”、“部分備”、“打包備”向“主動備”、“全部備”、“及時備”的轉變，報備工作逐步規範化。截至2021年年底，各地區各部門共向黨中央報備黨內法規和規範性文件約3.5萬件，基本實現了應備盡備、及時報備。

堅持有備必審，防止監督流於形式。黨內法規和規範性文件備案審查的一個重要特點是全面審查。對報備的法規文件，既要進行“政治性審查”和“合法合規性審查”，又要進行“合理性審查”，看其是否適應形勢發展需要、是否可能在社會上造成重大負面影響、是否違反公平公正原則等，還要進行“規範性審查”，看其名稱使用是否適當、體例格式是否正確、表述是否規範等。可以説，這是一種由外到內、由表及裏的全面“質檢”、深度“體檢”。

堅持有錯必糾，切實發揮監督威力。根據法規文件存在問題的性質和嚴重程度，審查機關可以採取糾正、提醒、告知、建議等4種處理方式。能否準確發現問題、嚴格按標準處理並確保審查意見落實到位，這是衡量備案審查功效的“試金石”。中央層面備案審查帶頭樹立嚴的基調、堅持嚴的標準，共對各地區各部門報備的900余件“問題文件”作出糾正、提醒處理，真正做到了發現一件處理一件。一方面，不斷強化“糾”的精準性。堅持“錯責相當”，使問題與處理相匹配；堅持同樣情況同樣對待，“一碗水端平”；堅持原則性和靈活性相結合，不搞“一刀切”，注重保護地方和部門改革創新的積極性。另一方面，不斷強化“改”的實效性。備案審查機構及時跟進了解“問題文件”整改情況，督促審查意見得到落實。有關地區和部門高度重視、立行立改，認真按照審查意見修改有關文件或者制定整改方案，並於30日內將整改情況向備案審查機構反饋。

嚴肅認真開展備案審查，對於保障黨中央政令暢通，推動黨中央決策部署落實落地，對於倒逼地方和部門提高法規文件制定質量，發揮了重要作用。

五、備案審查重點更加突出

黨內法規和規範性文件備案審查緊緊抓住政治性審查、合法合規性審查這個重點，以工作聚焦和重點引領帶動備案審查工作整體效能提升。

將政治性審查作為首要內容，保證“兩個維護”要求得到落實。備案審查的首要任務是保證建章立制工作同黨中央保持高度一致，切實維護黨中央權威和集中統一領導。為此，要嚴格審查報備文件是否認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，是否同黨的基本理論、基本路線、基本方略相一致，是否與黨中央重大決策部署相符合，是否嚴守黨的政治紀律和政治規矩等。

從備案審查實踐情況看，絕大多數法規文件在政治性上是過硬的，都將堅持正確政治方向作為必須遵循的首要原則，但也有少數法規文件在政治表述上不夠規範和準確。通過備案審查，對這些問題都及時作了糾正。

將合法合規性審查作為基本任務，堅決守住合法合規底線。對報備文件進行合法合規性審查，既是堅持依規治黨和依法治國的內在要求，也是保證依規治黨和依法治國相統一的必然要求。為此，要嚴格審查報備文件是否同憲法和法律相一致，是否同黨章、上位黨內法規和規範性文件相抵觸，是否與同位黨內法規和規範性文件對同一事項的規定相衝突，是否符合製定權限和程序，是否落實精簡文件、改進文風要求等。

實踐中，合法合規性審查是備案審查的“重頭戲”，這方面的“問題文件”佔大多數。例如，有的法規文件在黨組織設置和職權配置、黨委（黨組）議事決策規則、幹部選拔任用資格條件和程序、機構編制管理、幹部考核和追責問責、榮譽稱號和評比達標表彰等方面，違反中央黨內法規和規範性文件的有關規定。有的法規文件違反相關法律法規，在公務員招考錄用、離崗退休、工資待遇等方面作出不當規定，超越權限規定稅收優惠政策或者降低市場監管標準，在基本農田保護、建設用地管理、生態環保等方面突破“紅線”或者“打擦邊球”。通過備案審查，對這些問題都依法依規作了糾正。

六、備案審查參謀助手作用逐步增強

制定和實施黨內法規和規範性文件，是各地區各部門貫徹落實黨中央決策部署的重要形式，通過備案審查這個“窗口”，能夠了解到各地區各部門履職盡責情況，對這些情況進行匯總分析研判，可以提出有針對性的意見建議，為黨委決策提供參考。

例如，黨的十八大以來，黨中央反復強調精簡文件、改進文風，解決形式主義突出問題，為基層減負。根據中央層面備案審查掌握的情況，備案審查機構對一些地方和部門在制發文件中的形式主義問題進行梳理分析，推動完善相關制度，進一步加大精簡發文數量、壓縮文件篇幅、提高文件質量力度，取得明顯成效。

又如，中央層面備案審查工作中發現，一些地方黨委文件違反稅收法定原則，存在擅自擴大稅收優惠政策範圍、越權規定稅收減免等問題，備案審查機構據此提出有關意見建議，對於在全國範圍內開展稅收優惠政策全面清理規範發揮了積極作用。

邁上新征程，黨內法規和規範性文件備案審查工作必須堅持守正創新、精準發力，努力在維護黨內法規制度的統一性、推動黨中央決策部署貫徹落實上發揮更大作用。