深刻認識“放管服”改革的重大意義 加快構建現代政府治理體系

黨的十八大以來，黨中央、國務院持續深化“放管服”改革，社會主義市場經濟不斷完善，政府治理體系進一步優化，改革成效日益顯現。在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程之際，應當堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實習近平法治思想，系統總結改革經驗和做法，以法治方式鞏固改革成果、深化改革成效，加快構建現代政府治理體系。

一、黨的十八大以來“放管服”改革取得的積極成效

黨的十八大以來，“放管服”改革以“簡政放權”、“放管結合”、“優化服務”為主要抓手，三管齊下，為市場主體鬆綁減負，對行政監管機制進行優化創新，落腳于施政為民的行政本質，加快推進向服務型政府的角色轉變，取得了顯著的成效。

簡政放權成績卓著。簡政放權是“放管服”改革的“先手棋”和“當頭炮”，也是各級行政機關刀刃向內、自我革命的重要舉措。黨的十八大以來，簡政放權持續深入推進，各類重復審批大幅精簡，不必要的審批大量取消，非行政許可行政審批全部取消，既實現了對存量許可的有效削減，又實現了對新增許可的審慎控制；告知承諾、證照分離等審批方式改革效益明顯，市場中存在的隱性障礙和桎梏逐步消除，營商環境顯著優化，市場主體活躍度和積極性大幅提升。與此同時，行政許可事項清單管理制度等致力於推進行政許可實施法治化，增強行政權力運行規則化、可預見性的重要制度規範出臺，夯實了簡政放權的法治基礎。

放管結合不斷深化。簡政不可減責，放權不是放任。“簡政放權”與“放管結合”的同步推進，實現了“嚴進寬管”向“寬進嚴管”的轉變。黨的十八大以來，各級政府部門將主要精力轉移到事中事後監管上，不斷創新監管理念、監管制度和監管方式，建立健全貫穿市場主體全生命週期，銜接事前、事中、事後全監管環節的新型監管機制，大幅提升了監管現代化水平。信用監管引入“互聯網+監管”理念，基於市場主體信用信息進行分級分類監管，有效提高了監管精準度、強化了監管威懾；清單式監管全面梳理政府權責事項，分類明確相應監管標準，提升了監管的標準化、規範化程度；“雙隨機、一公開”監管彰顯了執法透明度，保障了監管的公平公正。依託這些新型監管方式，監管機關不斷實現以公正監管促進公平競爭，使市場和社會既充滿活力又規範有序。

優化服務效果顯著。優化公共服務是“放管服”改革的落腳點，也是落實“以人民為中心”理念的必然要求。黨的十八大以來，各級政府的服務意識顯著增強，解決企業和民眾急難愁盼問題的能力和效率大幅提升。“互聯網+政務服務”改革打破了時間和地域的限制，真正實現了“讓數據多跑路，讓群眾少跑路”的目標；各地充分利用全國一體化政務服務平臺，持續推進“一網通辦”“跨省通辦”，提升了公共服務的可及性；“一站式服務”、一窗受理、限時辦結、“最多跑一次”等改革提升了公共服務的便利度，降低了市場主體和群眾的辦事成本。秉持建設人民滿意的服務型政府這一目標，各級行政機關以高質量的公共服務讓市場和民眾感受到了改革帶來的便利和實惠。

二、持續深入推進“放管服”改革的重大意義

“放管服”改革通過規範行政權力的運行範圍，優化行政權力的運行機制，從而賦予市場主體更加穩定、公平、透明、可預期的市場環境，以激發市場活力和社會創造力，推動有效市場和有為政府的更好結合。

一是有效激發了市場主體活力和發展內生動力。“放管服”改革的核心要旨是通過減少行政權力的不當干預，優化行政權力的作用方式，提升市場活躍度，激發市場創造力，有效破除了影響市場交易的各種藩籬和屏障。這既有利於促進各類要素的自由流動，形成更加開放、更有活力的全國統一大市場，也有利於提振市場主體的信心與活力，強化社會主義市場經濟發展的內生動力。據統計，我國自2013年以來平均每年新增市場主體超過千萬戶，登記在冊的市場主體總數由2012年的近5500萬戶，增加到2021年4月份的1.43億戶，增長了1.6倍，市場主體的總體活躍度保持在70%左右。應當説，面對新冠疫情和複雜的國內外經濟形勢，取得這一成果是極為不易的。

二是深刻推動了政府與市場關係的優化調整。“放管服”改革的本質是對政府與市場邊界的重新厘定，推動有效市場和有為政府更好結合。政簡易管，政繁易腐。一方面，“簡政放權”的各項舉措深化了市場決定資源配置這一基礎性規律的運用，通過削減不合理、不必要的行政干預為市場主體鬆綁減負，通過挖掘、釋放市場潛力來增強內生發展動力；另一方面，“放管結合”“優化服務”通過建立健全貫穿市場主體全生命週期，銜接事前、事中、事後全監管環節的新型監管機制，促進有為政府及時有效彌補市場機制缺陷，以公正監管促進公平競爭，形成科學合理的政府與市場關係。

三是有力促進了政府職能轉變和現代政府治理體系構建。隨著“放管服”改革的深入推進，長期存在的重審批、輕監管、弱服務等問題得到了明顯改觀，職責明確、依法行政的現代政府治理體系正在形成。通過壓縮行政審批事項、嚴控新設許可，全面實施行政許可事項清單管理，行政機關對事前管制的路徑依賴得到遏制；事中事後監管的推進促使行政機關更加積極、主動地履行監管職責；對政府服務功能的強調有效推動了政府職能的根本性轉變，高效便民的施政原則得到進一步深化。上述改革措施從根本上重塑了政府的思維方式與行為方式，有力破除了“官本位”思維及其衍生的權力尋租、形式主義等各類問題，這對於現代化政府治理體系的構建將産生積極而深遠的影響。

三、在法治軌道上推動“放管服”改革向縱深發展

黨的十八大以來，“放管服”改革不斷向縱深推進，現存審批事項數量大幅降低，以信用監管為基礎的新型監管機制已基本成型，改革成果及其深遠意義逐漸顯現。立足新發展階段，貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展對“放管服”改革提出了新的要求。為了進一步深化改革，應當將“放管服”改革作為法治政府建設的重點內容，充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用，通過修改《行政許可法》，制定《行政程序法》等法律，將日益成熟的“放管服”改革成果用法治方式固定下來，確保在法治軌道上推進“放管服”改革，加快構建現代政府治理體系。

進一步提升行政許可實施的法治化水平。在現存審批事項的外在數量已經大幅降低的背景下，未來應當更加重視許可內在實施質量的提升，強化許可實施的法治化、標準化要求。應按照行政許可事項清單管理制度的要求，科學制定行政許可實施規範，推動同一行政許可事項各要素的統一，實現同要素管理、同標準辦理；應對行政許可的實施申請與發放條件進行細化，落實《行政許可法》規定的公開、公平、公正、非歧視原則，規範和約束行政許可實施裁量權，使行政許可權力的運行更加穩定、透明，為市場主體和民眾提供更加公平和可預期的競爭環境。與此同時，應當更新新設行政許可的論證審查機制，實現新設許可嚴格控制的常態化。通過強化《行政許可法》對許可設定的約束；要求法規起草部門就新設許可的合法性、必要性、成本收益分析等作出全面、充分論證；引入專家和社會第三方力量對新設許可進行獨立深入的分析和評估等方式，鞏固改革成果，避免許可事項“減後再增”消解改革紅利。

厘清監管職責，提升政府監管效能。依法需要申請行政許可方可開展的活動，往往是具備外部影響、有一定風險的活動。這意味著，行政許可是行政監管全鏈條中的重要節點，需要圍繞它建立健全貫穿市場主體全生命週期，銜接事前、事中、事後全監管環節的新型監管機制，強化對已發放許可的後續監管，杜絕“一批了之”“只批不管”等問題。因此，應當強化法律法規、“三定”規定與行政許可事項清單的協同，逐項明確許可監督主體及其職責，尤其對於實行相對集中行政許可權改革的地區，要明晰審管邊界，強化審管互動，確保無縫銜接；同時，應不斷豐富創新許可監督方式，充分利用大數據、雲計算等現代科學技術，科學評估各類許可事項的風險等級，明確重點監管環節和監管領域，實施有針對性、差異化的監管政策，確保對許可的持續有效監管。

推動法治政府和服務型政府建設深度融合，以法治方式提高政務服務效能與水平。在地方政府服務立法已經積累的經驗基礎上，研究制定全國層面統一的政務服務條例，整合各地既有政務服務相關規範，對其中實踐證明行之有效、人民群眾滿意、市場主體支持的內容總結歸納，融入優化；充分利用數字化變革提供的機遇，推動政務信息、數據共享領域的立法，既加強數字技術賦能，堅持傳統服務與智慧創新相結合，打通行政機關間的數據壁壘，完善數字化政務服務體系，提升政府數字化履職能力，又因應新的技術條件完善政務服務的制度規則，將個人信息保護、正當程序等重要價值貫徹到數字化行政的各個方面。

（馬懷德，國務院轉變政府職能和“放管服”改革領導小組專家組成員，中國政法大學校長、教授）