陜西省人民政府關於印發《陜西省全面推進依法行政五年規劃》的通知

    
各設區市人民政府，省人民政府各工作部門、各直屬機構：

    現將《陜西省全面推進依法行政五年規劃》印發給你們，請結合本地、本部門實際，認真貫徹執行。

    《陜西省全面推進依法行政五年規劃》（以下簡稱《規劃》）對我省全面推進依法行政工作提出了明確要求和目標，全省各級政府、省政府各部門要認真學習宣傳好《規劃》，並結合本地、本部門實際制訂具體的配套措施。要切實加強領導，強化督促檢查，確保《規劃》所確定的各項工作任務落到實處。

    各地、各部門在貫徹執行《規劃》過程中遇到的有關重大情況和問題，要及時向省政府報告。

陜西省人民政府

二○○六年四月二十七日

陜西省全面推進依法行政五年規劃

 
   為指導和促進我省各級行政機關全面推進依法行政，加快建設法治政府進程，根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》（以下稱《綱要》），結合我省實際，制定本規劃。

    一、總體要求

    全面推進依法行政，必須以《綱要》確定的指導思想、主要目標、基本原則和具體要求為指導，認真貫徹依法治國基本方略和國家法治建設的總體部署，堅持和落實科學發展觀，緊緊圍繞我省經濟和社會發展“十一五”規劃確定的總體思路和目標任務，把推進依法行政與深化行政管理體制改革結合起來，轉變政府職能，創新管理方式，提高行政效能；把推進依法行政與加快發展結合起來，轉變增長方式，提高發展質量，為經濟社會全面發展提供法律保障；把推進依法行政與加強公務員隊伍建設結合起來，提高行政機關工作人員的法治觀念、服務意識和依法行政能力。經過五年時間的不懈努力，初步建立行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，科學、民主、規範的行政決策機制，權責明確、行為規範、監督有效、保障有力的行政執法體制，使全省各級政府全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能基本到位，應對突發事件和抵禦各種風險的能力明顯增強，依法管理經濟、文化事業和社會事務的水平不斷提高，為建設法治政府奠定堅實的基礎。再經過五年時間的努力，基本實現建設法治政府的目標。

    二、主要任務

    按照《綱要》的總體要求和分步實施、分類推進的方針，結合我省“十一五”規劃的總體部署和工作重點，從現在開始到2010年，主要完成以下任務：

    （一）深化行政管理體制改革，加快政府職能轉變和管理方式創新。

    繼續推進政府機構改革。按照精簡、統一、效能及權責一致的原則和決策、執行、監督相協調的要求，調整政府機構設置，理順部門職能分工。依法規範省級行政機關及省、市、縣、鄉政府的管理權限。重點推進鄉鎮機構改革，使鄉鎮機構的職能、體制適應建設社會主義新農村的需要。到2009年，基本理順市、縣政府及其部門之間的管理權限，省政府各職能部門實現把工作重心從注重具體事務管理、具體項目審批轉移到研究制訂政策規劃，加強宏觀調控和監督檢查上來。建立行政職能爭議協調機制，及時協調各部門在管理職權方面的矛盾和爭議，保證行政機關權責明確，運轉協調。

    創新經濟調節和市場監管方式。

    合理界定政府在市場經濟中的職能範圍，推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與仲介組織分開，逐步理順政府與市場、政府與企業、政府與社會的關係。制訂相關政策規定，規範政府投資行為，落實投資主體的自主權和風險承擔機制，推進投資主體和産權多元化，促進混合所有制經濟發展。制定加快行業協會、仲介機構建設和發展的相關制度，發展獨立公正、規範運作的行業協會和仲介服務組織。到2008年，行政機關所屬的檢測、檢驗、檢疫機構以及仲介機構要與行政機關徹底分離。按照統一、開放、競爭、有序的要求，制訂與國家法律、法規銜接配套，符合我省産業結構調整和市場發展要求的地方性法規和政府規章，保障企業自主創新權利，提高企業自主創新能力。研究社會信用體系監督管理和行業自律機制，加快企業和個人信用體系建設，健全和完善市場準入、運行和退出制度，加大失信懲戒力度，依法維護市場秩序。

    強化社會管理和公共服務職能。

    研究建立政府、社會、用人單位和個人多元化人才投入機制，發揮市場在配置人才資源中的作用，落實單位用人和人才擇業的自主權，逐步消除各種就業歧視；積極有序地推進戶籍制度改革，建立城鄉統一的戶籍管理制度；加強職業培訓和就業服務體系建設，強化政府促進就業再就業的公共服務職能；推進勞動關係三方協調機制建設，提高勞動人事爭議調處能力，依法保護勞動者和用人單位的合法權益。健全城鎮職工失業、醫療、工傷、生育保障制度，完善城市居民最低生活保障制度和農村養老保險制度，積極解決失地農民和進城務工人員的社會保障問題，健全困難群體的社會救助和法律援助體制。繼續推進醫療衛生體制改革，建立健全覆蓋城鄉的疾病預防控制和醫療救治體系，推進縣、鄉、村三級醫療衛生服務體系和網絡建設，建立農村合作醫療制度和醫療救助制度，逐步解決好貧困家庭的醫療困難問題。到2010年，使農村居民基本上都能享有新型合作醫療。建立基礎教育發展基金，普及和鞏固義務教育。加強薄弱學校建設，促進城鄉教育均衡發展。從2006年開始，實施農村義務教育經費保障機制改革，落實農村義務教育“兩免一補”政策，到2010年，實現全省農村義務教育經費全部由財政負擔。完善公辦學校擇校政策，穩定高等學校收費標準，依法制止亂收費，解決上學難、上學貴的問題。推動基礎教育、高等教育、職業教育和民辦教育協調發展。

    完善財政保障機制。

    加強部門預算和國庫集中支付管理制度建設，構建範圍清晰、分配科學、支出高效、管理規範、監督有力的公共預算管理體系和運行機制，強化預算約束，規範收支行為。到2008年，全省所有財政支出全部實現部門預算和國庫集中支付。加強行政事業性收費和管理，取消沒有法律、法規、規章依據的行政事業性收費。2006年對全省所有行政事業性收費機構和收費項目進行一次集中清理，並將收費主體、項目、依據、標準和程序向社會公示。嚴格執行罰繳分離和“收支兩條線”制度，罰沒收入和行政事業性收費必須全部上繳財政。從2006年起，省級部門全面實現“收支脫鉤”，行政經費包括執法經費統一由財政納入預算予以保障。建立規範的公務員工資津貼制度，逐步解決同一地區不同行政機關相同職級工作人員收入差距較大的問題。

    改革行政管理方式。

    認真貫徹《行政許可法》，進一步深化行政審批制度改革，積極探索運用行政規劃、行政指導、行政合同等間接管理、動態管理和事後監督手段，加強對經濟和社會事務的管理。實行行政許可目錄管理制度，減少行政許可項目，規範行政許可行為。到2008年，全省所有行政機關實施行政許可，全部實行“一門受理、轉告相關、並聯審批、過程監督、責任追究”的工作機制。

    實現政府信息公開。

    認真貫徹實施《陜西省政府信息公開規定》，積極推進政府信息公開。2006年，全省各級政府及部門都要建立政府信息公開程序和制度，制訂政府信息公開目錄，並指定相關機構，履行信息公開職責。完善新聞發佈制度。2006年底，省和設區市政府設立新聞發言人，及時發佈政務信息；省政府有關部門和縣（市、區）政府可根據需要，積極探索建立新聞發佈制度和突發公共事件新聞發佈會制度。加快電子政務建設，促進網上辦公業務的推廣應用。到2008年底，建成全省統一的電子政務平臺，實現全省省市政府及其部門網絡互聯，形成政府部門之間信息互通和資源共享機制。

    （二）完善決策機制，提高決策水平。

    明確決策權限。

    省、市、縣人民政府及其部門，要按照科學、合理的原則，依照法律、法規、規章的規定和職責分工，合理劃分、嚴格界定行政決策權，使上級政府與下級政府，政府與部門的決策事項明確，決策權限清晰。

    健全決策制度。

    省、市、縣人民政府及部門要按照完善決策規則、規範決策程序、強化決策監督、落實決策責任的要求，建立重大事項集體決策制度、專家諮詢制度、法律論證制度、社會公示和聽證制度、決策責任追究制度。對重大宏觀政策，關係國計民生的重大項目安排及涉及地區經濟發展的重大決策，以及專業性較強的決策事項，在決策前，應當組織專家進行必要性和可行性論證；對涉及社會面廣、與人民群眾利益密切相關的重大決策事項，應當向社會公佈，或者通過舉行座談會、聽證會等形式廣泛徵求意見；重大行政決策在出臺前，政府及其有關部門應組織法律專家進行合法性審查，保證重大行政決策符合國家法律、法規的規定；重大決策，要經政府和部門集體討論決定，確保決策民主、科學、合法。

    加強決策督察和責任追究。

    省、市、縣人民政府要組織有關部門和專家每年對決策的執行情況進行跟蹤反饋和督察，根據督察情況，適時調整和完善相關決策。對重大決策事項的執行情況要定期評估，並將評估結果納入工作考核體系，按照“誰決策，誰負責”的原則實施決策責任追究，實現決策權與決策責任的統一。

    （三）加強政府立法工作，提高制度建設質量。

    科學制訂立法規劃。

    根據我省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃確定的目標、任務和工作重點，統籌考慮城鄉建設、經濟社會和人與自然的協調發展，按照建設資源節約型、環境友好型社會的要求，調整和編制我省五年立法規劃。立法規劃要突出加快改革開放步伐、加強基礎設施建設和生態環境保護、充分發揮資源優勢、大力發展特色産業、增強自主創新能力、轉變經濟增長方式方面的立法；完善市場主體、市場交易、市場監管和加強社會管理、公共服務方面的立法；重視規範政府行為、提高行政效能、優化投資環境、加強監督檢查方面的立法。建立面向社會公開徵集立法項目制度，注重解決人民群眾普遍關注的熱點和難點問題。做到立法決策與改革決策相統一，立法進程與改革進程相適應，發揮政府立法對改革、創新、發展、穩定的推動、引導和保障作用。

    遵守立法權限和立法程序，改進立法方式。

    政府立法要堅決克服部門利益傾向、地區封鎖和行業壟斷。處理好公平與效率、政府與市場、權力與責任、實體與程序、加強管理與積極引導、立足現實與改革創新的關係。對涉及面寬、調整範圍廣的立法項目，省政府法制辦要組織專家起草。要不斷完善政府立法工作的立法調研製度，公眾參與制度，立法工作者、實際工作者和專家學者三結合的諮詢論證制度。重大或者關係人民群眾切身利益的法規、規章草案，都要採取座談會、聽證會或者向社會公佈草案等方式聽取公眾意見。積極推行法規、規章實施效能評估制度。從2006年開始，每年要組織對兩部以上法規、規章實施效能評估。

    加強對規範性文件的監督管理。

    全省各級政府及其部門制訂和發佈規範性文件，必須嚴格遵守法律、法規、規章的規定，不得違法設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項。規範性文件為實施法律、法規、規章做出的具體規定，不得增設公民、法人和其他組織的義務，不得限制公民、法人和其他組織的權利。臨時性機構，行政機關的內設機構和派出機構，不得制訂規範性文件。全省各級行政機關制定規範性文件，涉及多個部門管理的事項，應徵求相關部門意見或聯合發文，防止職權交叉和政出多門。建立規範性文件前置審查、集體審議通過和公佈生效制度。完善“四級備案，三級審查”機制，切實加強對規範性文件的監督檢查，做到有件必備、有備必審、有錯必究。對違規制訂規範性文件的單位，以及漏報、不報等現象進行通報批評，情節嚴重的要做出處理，確保規範性文件的合法性。

    建立政府規章和規範性文件清理制度。

    根據國家立法進程，黨和國家方針政策的調整，以及我省經濟社會發展的需要和公民、法人及其他組織的意見，適時修改和廢止政府規章和規範性文件，提出地方性法規修改、廢止建議，維護法制統一。

    （四）改革行政執法體制，規範行政執法行為。

    深化行政執法體制改革。

    進一步推進相對集中行政處罰權和城市管理綜合執法試點工作，2007年底，城市管理綜合執法工作在設區市全面推開。已經在城市管理領域實行相對集中行政處罰權和綜合執法的地方，可以探索擴大和延伸相對集中行政處罰權的領域。繼續搞好農業和文化市場管理綜合執法的試點工作，總結經驗，逐步推開。有步驟地進行相對集中行政許可權的試點工作。要按照減少行政執法層級，適當下移執法重心的要求，合理劃分同一系統上下級部門之間的執法權限，切實解決多層執法、重復執法的問題。從2009年開始，直接面向社會公眾的行政執法活動，主要由市、縣執法部門承擔，除法律、法規對層級管理權限有明確規定的外，省級行政執法部門原則上不再介入，側重做好行政執法的監督檢查和重大問題的協調指導。

    嚴格規範行政執法行為。加強行政執法制度建設，完善行政執法程序，規範行政執法文書。實現行政執法的主體、權限法定化，行為規範化，文書格式化。落實行政執法人員資格審查、培訓考核和持證執法制度。建立行政執法爭議和矛盾調處機制，及時協調行政執法機關在執行法律、法規和規章過程中發生的爭議和矛盾。嚴格遵守行政執法公開、告知、聽證、説明理由、回避等規定，保證公民、法人及其他組織的知情權、陳述權、申辯權、申請行政復議和提起行政訴訟的權利。堅決糾正行政執法中有法不依、執法不嚴、違法不究、超越職權、濫用職權、不履行法定職責的現象，以及野蠻、粗暴執法等不文明行為，改進行政執法方式，促進行政機關嚴格執法、公正執法、文明執法。

    全面推行行政執法責任制。

    全省各級政府及其部門，都要全面推行行政執法責任制，依法清理執法主體、執法依據、執法職權，並向社會公佈。落實法定職責，明確執法責任。重點是建立和完善行政執法主體資格、行政執法案卷評查、行政執法考評獎勵、行政執法責任追究四項制度，構建行政執法的考評獎勵機制和責任追究機制，實現權力與責任的有機統一。

    （五）建立突發事件和社會矛盾調解機制，維護社會穩定，創建“平安陜西”。

    建立健全突發公共事件預警和應急機制，不斷提高應對突發公共事件的能力。認真落實《陜西省突發公共事件總體應急預案》，分級分類制訂和完善各種專項預案，並組織開展預案的培訓和演練，落實各項應急措施和保障制度。到2008年，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。

    加強信訪工作，建立健全信訪工作考評、信訪責任追究制度。暢通信訪渠道，規範信訪程序，維護信訪秩序，落實信訪責任。綜合運用法律、政策、經濟、教育、行政等手段，依法、及時、合理、有效地處理群眾反映的實際問題。建立信訪反饋與政策研究聯動機制，對信訪工作中發現的帶普遍性的社會問題，應及時修訂完善和調整相關政策。

    建立和完善糾紛排查、行政裁決、行政調解、人民調解制度。行政機關要依法認真履行行政裁決和行政調解職能，及時調解行政爭議和民事糾紛。要按照創建“平安陜西”活動的要求，建立社會治安防控體系，加強社會治安綜合治理。充分發揮基層自治組織在糾紛預防和解決中的作用，及時發現和化解社會矛盾。健全人民調解組織，充分發揮人民調解工作在維護社會穩定中的作用。

    （六）加強監督制度建設，強化對行政行為的監督。

    全省各級人民政府及其部門要自覺接受人大的法律監督和政協及民主黨派的民主監督，依照規定向人大報告工作、接受質詢、報送備案，及時聽取政協和民主黨派對政府工作的意見和建議。要自覺接受人民法院的司法監督。對人民法院審理的行政案件，行政機關應按規定期限答辯；對人民法院依法做出的生效判決和裁定，行政機關必須認真履行。

    加強行政復議監督，依法受理和審理行政復議案件。

    2006年，縣級人民政府，省、設區市政府所屬部門，都要健全行政復議工作機構，配備3名以上專職行政復議人員，提供行政復議工作必須的場所、器材、交通工具和辦案經費等各項保障。積極探索和改進行政復議審理方式，逐步建立行政復議案件公開審查制度、行政復議考核評比和責任追究制度，規範行政復議行為，提高行政復議質量和效率。對依法應當受理而不受理行政復議申請，應當撤銷、變更或者確認具體行政行為違法而不撤銷、變更或者確認具體行政行為違法，不在法定期限內做出行政復議決定以及不履行行政復議決定的，應當依法追究其行政責任。

    完善層級監督機制。

    按照“有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權要賠償”的原則，完善行政執法層級監督機制，強化上級行政機關對下級行政機關的監督檢查。2006年，制訂《陜西省行政執法和層級監督規定》，明確監督機構及其職責，規範監督內容和程序。建立行政執法投訴舉報和督察處理制度，制訂《行政執法投訴舉報和督察處理辦法》。全省各級政府及其部門都要建立和健全群眾監督和輿論監督制度，開設投訴、舉報電話或網址、信箱，確定專門機構，制訂工作程序，受理投訴、舉報。對人民群眾反映和舉報的問題和新聞媒體反映、曝光的問題要認真調查核實，並依法做出處理。對社會影響較大的要公佈處理結果。設立國家賠償專項資金，認真履行行政賠償和行政補償職責，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益。

    監察、審計部門要依法履行監督職責。重點加強對財政性資金、國家投資的大型項目、建設工程項目招投標、經營性土地使用權出讓、産權交易、政府採購、重大決策和領導幹部經濟責任以及其他關係公共利益事項的監督力度。繼續把解決群眾上學難、看病難作為糾風專項治理工作的重點，認真查辦侵害群眾利益的案件。認真開展治理商業賄賂專項工作，依法查處商業賄賂案件。行政監察部門要按照懲防並舉、注重預防的方針，健全“教育、制度、監督”機制，構建警示訓誡防線，加強與檢察機關的協作配合，嚴肅查處失職、瀆職等違紀違法案件，維護政令暢通。全省各級行政機關要自覺接受監察、審計的監督，認真履行監督決定。

    三、保障措施

    依法行政，建設法治政府，是一項全局性的戰略任務，涉及政府工作的方方面面。搞好這項工作，要在政府統一領導下，充分發揮部門的積極性，分步實施，有序推進。

    （一）加強學習培訓，努力提高公務員依法行政的能力。

    建立和健全公務員學法用法的長效機制。從2006年開始，省、市、縣人民政府每年要組織兩次以上政府和部門領導參加的法制講座。省、市政府法制工作機構要會同人事等部門，按照《公務員法》的規定和依法行政的要求，制訂《依法行政知識培訓大綱》，明確學習內容、培訓方式、學時要求和考試標準，定期舉辦依法行政研討班或培訓班。使領導幹部每三年至少接受一次專門培訓；所有公務員每年至少接受40學時的法律知識培訓，每3年接受一次依法行政的專門培訓；每年組織一次行政機關、事業單位縣（處）級以上幹部法律知識統一考試，考試不合格者，年度考核不能評優。通過學習培訓，不斷增強全體公務員，尤其是全省各級領導的法律知識水平、法治觀念和建設法治政府的使命感、責任感，提高依法行政能力。

    認真實施“五五”普法，加強法制宣傳，傳播法律知識，弘揚法治精神，增強全社會的法律意識，引導公民、法人和其他組織不斷提高守法、用法的自覺性，營造崇尚法律、遵守法律、法律面前人人平等的社會氛圍。

    （二）落實責任，明確年度任務和工作重點。

    設區市人民政府和省政府各部門，要按照《綱要》的要求和本規劃所確定的目標任務，依據自己的法定職權和職責，結合本地區、本部門、本行業的實際制定全面推進依法行政的措施，建立和完善相關配套制度。省政府各部門認為有關事項需要制定地方性法規或政府規章的，依據各自的職責權限和任務要求，提出立法計劃建議，納入省五年立法規劃。立法條件不成熟或者通過內部規範可以解決的，要編制制度建設計劃，按照輕重緩急和工作進程，逐年完善。省全面推進依法行政工作領導小組，每年都要根據省委、省政府的工作重點以及依法行政的進程，提出當年依法行政的目標任務。省、市、縣人民政府及其部門，要根據全省目標任務，確定年度工作任務和工作重點，制訂具體標準和保障措施，逐年下達，抓好落實。

    （三）健全工作制度，加強組織領導。

    建立依法行政工作定期報告制度。省、市、縣人民政府每年要向上一級政府和同級黨委、人大常委會報告推進依法行政工作情況；全省各級行政機關每年要向本級政府報告推進依法行政工作情況。制訂依法行政工作考核辦法，建立行政問責制和績效評估制度，把依法行政工作的考核評比納入政府績效考核體系。上級行政機關要加強對下級行政機關依法行政工作的檢查指導，對組織不認真、工作不落實、違法問題突出、群眾反映強烈的地方和部門，要通報批評，並依法依紀追究領導責任。

    省、市、縣人民政府依法行政工作領導小組，要認真做好推進依法行政工作的指導、協調、督促和考核評比工作。各級政府及其部門的主要領導是本地區、本部門全面推進依法行政的第一責任人，要切實承擔起第一責任人的責任，一級抓一級，層層抓落實。

    全省各級人民政府和政府各部門要充分發揮法制機構在依法行政工作中的牽頭作用。省政府法制辦要會同省編辦研究提出加強市、縣法制機構建設的具體意見。法制機構不健全的，應儘快建立健全；人員不落實的，應儘快補足配齊，併為他們開展工作創造必要的條件，保證法制機構的規格、職能、編制與其所承擔的任務相適應。全省各級法制機構，要明確職責，不辱使命，認真抓好全面推進依法行政工作中的制度建設、組織協調、督促指導、推動落實、跟蹤研究、情況交流等具體工作，當好各級政府全面推進依法行政的高級參謀、得力助手和合格顧問。

    附件：陜西省全面推進依法行政五年規劃主要任務分解一覽表（2006年—2010年）（略）