溫嶺“協商民主”調查

    [編者按]人民群眾日益強烈的參與社會治理的意識與現有體制內並不通暢的參與渠道，目前在發達地區正成為一對鮮明的矛盾。矛盾的存在，一方面考驗著黨委政府決策的科學性，另一方面，在一些有違民意的決策實施過程中，許多民眾轉向尋求非制度性參與，威脅到社會穩定。公民有序參與社會治理的制度創新已刻不容緩。

    浙江省台州市溫嶺市（縣級市）澤國鎮，近年在國內第一次進行了以“協商民主”為本質特徵的擴大公民政治參與的開創性、建設性探索。半月談記者赴該地的最新調查顯示，這是一次充滿創意、智慧與科學的政治試驗。它的新政實踐令人眼前一亮，又啟示深邃：在新時期，通過制度創新，理性設計“協商民主”細節，在基層完全可以有效地做到“加強黨的領導、人民當家作主和依法辦事”三者有機統一，讓廣大民眾共享政治文明。

    中央黨校副校長李君如評價：從中國的實際情況出發，應該把選舉民主、談判民主和協商民主這三種形式有機地結合起來，更多地發揮協商民主的作用。“實行協商民主，能把‘民主’與‘團結’統一起來，實現黨派和諧、民族和諧、界別和諧、海內外同（僑）胞和諧，日益分化的中國社會特別需要協商式的民主。”

“澤國試驗”：政府上項目，公民來拍板
——溫嶺“協商民主”調查（一）
半月談記者 傅丕毅 楊金志 蔡玉高

    4000萬資金該用在哪些項目上

    2005年初，澤國鎮政府在聽取了包括鎮人大代表、政協委員在內的各方面關於年度城鎮建設項目的意見後，提出了需要建設的涉及道路、橋梁、舊城改造、環衛設施、綠化園林、規劃設計等30個項目。12位專業人員組成的專家組對30個項目的可行性方案進行了研究，並提出了每個項目的資金預算，30個項目共需資金13692萬元，而鎮政府2005年預計可用城鎮建設資金只有4000萬元。鎮政府必須對30個建設項目作出選擇。

    按照溫嶺已實行了5年的“民主懇談”做法，鎮政府此時應該組織各方面代表召開民主懇談會，實行決策聽證，在聽取和吸收參加懇談的各方人士意見後，再進行集體討論決定。

    作為地方善政的“樣本”之一，溫嶺民主懇談在2004年由中共中央編譯局、中央黨校和北京大學聯合發起的第二屆“中國地方政府創新獎”評選活動中，由於其“協商民主”的稀有特質躋身十大優勝獎。

    澤國鎮黨委書記蔣招華告訴半月談記者，如果要使民主懇談成為一種規範的程序化的決策形式，仍需要解決五個環節的問題。這些問題包括：參加者的選擇如何體現代表的廣泛性和真實性；如何發揮專家的作用；如何讓代表對懇談背景和內容有充分深入的了解；如何讓所有代表有充分而平等的發言機會；決策者如何運用定量分析等方法準確把握和利用參與者的意見等。

    乒乓球搖號：從12萬人中選出275名代表

    民意代表的確定，在當時頗費了一番週折。溫嶺市民主懇談辦公室負責人陳奕敏告訴半月談記者，如果民意代表由政府來邀請，將損害民意代表的代表性與公正性，所以，他們最後決定採用類似體彩搖號的方式隨機抽選代表，這樣做最大的優點是通俗易懂，而且成本也不高。

    按照1000人口以上每村、每居4人，1000人口以下每村、每居2人的原則，澤國鎮黨委政府確定了代表比例分配。當時全鎮每戶人家都分到一個號碼，如果被抽中，那麼這戶人家將派出1名代表參加會議。澤國鎮黨委政府同時還規定，如果搖號結果是奇數，那麼必須由男性代表參加，如果結果是偶數，那麼是女性代表參加。

    溫嶺市扁嶼村村民朱宗米是275名代表中的一位，他向半月談記者回憶搖號情景時依然很激動：“有四個玻璃箱子擺在我們面前，只有一面透明，其他面都用紅紙糊好，每個玻璃箱子裏放了11個乒乓球，分別編成0到10號，駐村幹部和村會計在現場監督，我們家很幸運，被抽中了，後來，村支書還特意把有關30個項目的材料送到我家，讓我認真準備。”

    通過採用乒乓球搖號的隨機抽樣方式，澤國鎮從全鎮12萬人口中抽選了275名代表，並且在大會前10天，向這些民意代表送發了30個項目的説明材料和由專家組提供的中立、公正的項目介紹。

    公民參與：重大公共事務決定權的轉移

    2005年4月9日，重大公共事務民眾參與決策會在溫嶺市一所中學的電化教室裏舉行。275名代表中的259名代表自願參加了協商會議。

    澤國鎮黨委書記蔣招華告訴半月談記者，當天上午，以隨機抽樣方式將代表分成16個小組開展討論，每位代表圍繞每個項目發表自己的看法，小組討論由經過培訓的教師主持。小組討論結束後，每個小組選派出代錶帶著小組討論時最關注的問題和最集中的意見參加大會發言。當天下午，再分小組進行討論，然後再派出代錶帶著小組討論的新的建議和問題參與第二次大會討論。會後，259名民意代表對30個項目進行投票。

    朱宗米回憶説：“每個小組有十幾個人，我們互相都不認識，主持人先讓我們自由發言討論，大家重點討論的問題歸納一下到大會上再討論。討論非常熱烈，比如污水處理站項目，鎮裏一開始不是很重視，但是我們認為污水、垃圾一定要處理好，因為這關係到人的生命健康。”

    蔣招華説，協商討論結束後，鎮政府組成人員召開辦公會議，根據民意代表投票情況，總投資約3640萬元的12個項目被擬定為2005年城建基本項目；將其後總投資為2250萬元的另外10個項目作為備選項目，根據財力情況，按順序選擇建設。

    同時，鎮政府將建設項目提交2005年4月30日召開的澤國鎮第十四屆人民代表大會第五次會議。結果，84位鎮人民代表投票支持，7位反對，1位棄權，通過了民意代表經過協商討論所選擇的12個項目為2005年城鎮基本設施建設項目。

    浙江大學經濟學院教授史晉川認為，澤國鎮的這次實驗意義非常豐富，通過設定科學、細緻的程序，引導公民有序的政治參與，將重大公共事務的決定權由鎮領導班子轉交給人大主席團主持下的鎮人大代表。這種改革充分利用了現有的政治資源，與現有的我國基層民主政治制度相結合，從而提高了權力機構的決策質量。

    鎮黨委書記的三個“沒想到”

    澤國鎮黨委書記蔣招華在接受半月談記者採訪時説，30個建設項目在交給民意代表協商討論前，鎮黨委鎮政府班子也開會討論過，已經有傾向性的選擇，而且當時參與討論的幹部都認為，班子討論的意見已經能夠代表廣大民意，但沒想到，民意代表協商討論的結果和決策層的傾向性選擇還有那麼大的差別。

    一是沒想到決策層對民意的估計和真實的民意之間會有那麼大的偏差。原先估計環境保護、綠化園林、規劃設計等項目與道路、橋梁、舊城改造等項目比較，群眾會將道路等後三類項目排在前面，將環境保護等前三類排在後面。決策者一般也喜歡優先安排近期內能見效的項目。但結果恰恰相反，在道路等後三類共17個項目中只有1個進入前十位，而環境保護等前三類10個項目中有8個進入前十位，其中污水處理前期工程項目名列榜首。

    當時估計“城鄉規劃設計項目”可能最多排在20位左右，因為“城鄉規劃設計”是與群眾沒有直接利益關係且在近期內不能見效的項目。但投票結果顯示，該項目名列第2位。這進一步説明，即便決策層有真實意願自覺代表群眾的利益和要求，但憑猜測和估計的“直接決策”並非都能代表當地大多數人的希望和利益；同時也説明在公共事務方面，群眾可能比現有體制下的部分決策者更關心區域發展的長遠利益，而非短期效應。

    二是沒想到決策層平時聽到的“民聲”並非真實廣泛的“民聲”。蔣招華説，平時聽到群眾反映較強烈的是老街區拆建、商城路一期、西城路一期、澤國大道二期和三期等5個項目，而預選結果這5個項目都列在12位之後，而且僅這5個項目需要的資金就超過5000萬元。這説明決策層容易聽到的意見和建議並非都有廣泛的民意代表性和可行性，而可能是與決策層較接近的部分階層或區域人士的意見。

    三是沒想到最基層的黨委政府在民意收集和反映機制上尚存在那麼多的缺陷。蔣招華説，在經濟轉軌、社會轉型和社會利益逐漸多元化的今天，在基層，要使“黨的主張通過法定的程序成為人民的意志”，其前提應該是基層黨的“主張”在沒有通過法定程序以前已經代表了人民群眾的利益，這需要有一個載體或機制來保證這一基本要求的落實。