推進職能轉變 全面正確履行政府職能

江小涓

    黨的十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》強調指出，深化改革要以政府職能轉變為核心。本文就此談幾點學習體會和初步認識。

    一、政府職能轉變取得顯著進展，新形勢新任務提出更高要求

    《意見》在總結我國行政體制改革經驗和闡述繼續改革重要性及意義時，有三個基本判斷。首先，從總體上看，我國的行政管理體制基本適應經濟社會發展的要求。這是對過去多年行政管理體制改革進展的正確評價，經濟社會發展所取得的巨大成就是作出這個判斷的有力證據。其次，面對新形勢新任務，現行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面，必須繼續深化改革。這強調了繼續推進改革的重要性緊迫性。第三，行政管理體制改革貫穿我國改革開放和現代化建設全過程。這表明行政管理體制改革要與經濟社會發展和各方面改革進程相適應，分階段分步驟循序漸進。這三個判斷至關重要，是我們總結經驗和繼續推進改革的認識起點。

    職能是政府定位的核心，轉變職能是行政管理體制改革的關鍵。轉變職能之所以重要，是因為關係“將事情做對”這個方向性問題；只有方向對，才談得上“將事情做好”這個能力問題。1985年黨的十二屆四中全會首次提出轉變政府職能的要求，1987年黨的十三大明確提出轉變職能是行政管理體制改革的關鍵。此後，“轉變職能”始終是20年來行政管理體制改革的核心內容。當前再次強調轉變職能，有什麼新的含義和要求呢？

    與改革初期相比，目前我國經濟社會發展形勢及其對行政體制改革的要求發生了一系列明顯變化。一是中央提出科學發展觀的指導思想，政府在履行職能時要更加重視以人為本，推進科學發展和建設和諧社會。二是中央對改革發展作出全局部署。從以經濟建設為主轉向全面推進經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設，政府要全面履行職能，在搞好經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務。三是經濟社會結構發生深刻變化。市場發揮作用的領域從商品市場、服務市場向各類要素市場拓展，政府調控與市場機制的相互關係更加複雜；居民收入來源多樣化，各個社會階層的利益訴求有差異；公共産品需求全面快速增長與供給不足的矛盾突出。這就要求政府在履行職能時要兼顧各方利益，在多元化、多樣性中謀求共識。四是我國對外開放程度顯著提高，這就要求在作出重大決策時要注意統籌國內發展和對外開放。五是人民群眾對政府轉變職能的要求更加強烈，期望更高。以往改革阻力在很大程度上是認識問題，近些年來改革阻力背後更多的是利益問題，以行使政府職能為名設租尋租、搞權錢交易的現象時有發生，嚴重損害了黨和政府的公信力。總之，必須針對新情況新問題，突出難點和重點，對改革作出新的部署。

    二、政府職能轉變和全面正確履行職能的重點要求

    關於轉變政府職能，《意見》中有許多內容是首次出現在中央有關行政體制改革重要文件中的。一是對職能轉變目標的完整表述，即實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。這是經過多年不斷深化認識，對政府職能的一次總體概括。二是將落實科學發展觀的要求貫穿始終，將解決阻礙落實科學發展觀的體制機制問題放在突出地位，體現了與時俱進的時代特點，是確定改革重點的基本依據。三是提出更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，並將其與發揮市場配置資源的基礎性作用並列，表明加強社會管理和公共服務，不等於政府事事干預，大包大攬，而是要完善政府、社會組織和公民之間的公共治理機制，這是對社會領域改革發展規律性認識的提高。四是結合長遠目標，針對當前突出矛盾，明確了四個方面政府職能轉變的重點和中央、地方政府各自履行職責的側重點，從而突出了關鍵問題，增強了改革的針對性和可操作性，也是對社會重點關注問題的積極回應。

    《意見》重申了“四個分開”的要求，即加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場仲介組織分開。要把政府不該管的轉移出去，把該管的切實管好，從制度上更好地發揮市場、公民和社會組織的作用。這涉及一個基本問題，即政府職能定位是否準確，要看行政權力的範圍和配置是否適當。行政體制改革不能變成行政權力在部門之間、在中央和地方之間的分分合合，收收放放，轉來轉去，而是要沿著職權法定、規範行政權力、更多發揮市場和公民作用的思路加以推進。多年來這方面的改革取得了明顯成效，但仍然存在不少問題，政府仍然管了不少不該管也管不好的事。有些事情政府去管的理由貌似合理，因為“市場不起作用”，但首先要分清不起作用的原因是“市場失靈”還是“市場扭曲”，“失靈”需要政府調控，而許多“扭曲”本身就是行政權力不恰當干預造成的，需要規範權力和消除扭曲，讓市場有效發揮作用。

    《意見》同時強調，要全面正確履行政府職能，該由政府管的事政府要管住管好，並就政府履行經濟社會管理四項基本職能的重點分別進行了闡述。

    第一，改善經濟調節。《意見》要求，要更多地運用經濟手段、法律手段並輔之以必要的行政手段調節經濟活動，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性。突出強調宏觀調控的職能，有著很強的現實針對性和全局意義。最近幾年，我國經濟發展出現了一些新變化，同時實現經濟增長、擴大就業、穩定物價、保持國際收支基本平衡這四個目標的壓力加大，宏觀調控面臨更加複雜的局面，任務十分艱巨。這就要求進一步加強和改善宏觀調控。這次改革將這個要求落實到了部門職能配置上，強調國家發改委等宏觀管理部門要加強宏觀性、綜合性、戰略性問題研究，綜合運用多種手段有效調控經濟社會運行，同時減少微觀管理事務和審批事項。

    第二，嚴格市場監管。《意見》要求，要推進公平準入，規範市場執法，加強對涉及人民生命財産安全領域的監管。為此，一要針對當前市場秩序中存在的突出問題加強監管，包括打擊制假售假、商業欺詐、非法傳銷等問題。特別要將涉及人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等産品的安全質量作為監管重點。二要拓展公平準入的市場範圍，不僅包括商品和服務市場，還要包括要素和産權市場，特別要強調公共資源交易市場的規範運行。三要規範行政執法行為，通過加強管理和完善制度，切實糾正多頭執法、執法擾民、執法爭利問題，嚴厲懲處利用執法權設租尋租、執法犯法的行為。

    第三，加強社會管理。《意見》要求，要強化政府促進就業和調節收入分配的職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護社會穩定。就業是民生之本，要將提供工資收入的就業機會擺在優先位置，擺在資本收益之前，努力擴大勞動密集型就業，這也是最重要的收入分配政策。要完善社會保障體系，努力擴大覆蓋面和提高保障水平。要健全基層社會管理體制。近些年來，人民群眾的利益訴求更加多樣化和經常化，各類新社會組織成長迅速。要加強社區建設，加快形成富有建設性的利益表達、保障和協調機制，維護社會和諧穩定。

    第四，更加注重公共服務。《意見》要求，要著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。各項社會事業的發展，不僅涉及人民群眾最關心的現實利益，更是投資於人的重大戰略。我國未來發展面臨一些嚴重挑戰，包括勞動力成本上升、資源環境約束加重、人口老齡化和投資率趨降等。這些變化將使投資于物的長期收益下降，投資於人的重要性增加。發展社會事業就是開發人力資源，這是提高勞動生産率和保持我國中長期競爭力的關鍵。今後要在繼續增加財政對公共服務支出的同時，更多地向服務水平低甚至基本沒有被覆蓋的低收入人群傾斜，逐步實現公共服務均等化，更好地發揮政府公共服務保障社會公平正義的作用。為此，要重視做好一些基礎性工作，包括制定基本公共服務國家標準並向社會公開，督促各級政府有效執行；儘快建立個人收入集成信息系統，準確識別應該更多享受社會保障的低收入人群；建立健全社會保障信息公開制度，接受社會廣泛監督。

    全面正確履行政府職能，要適應我國國情和發展階段的特點，符合社會主義市場經濟的改革方向。我國經濟發展不平衡，一些重大結構失衡問題依然存在；市場主體發育不健全，在一些領域中市場機制還不能及時有效地發揮作用。這就決定了經濟調節既要調控總量又要調控結構，貨幣政策既要控制物價又要促進增長，財政政策既要促進公平又要支持改革。以財政支出為例，承擔改革成本是我國財政的重要職能，國有企業改革中的債務處理、人員安置和分離企業辦社會的職能，金融改革中的壞賬處理和資本金補充，欠賬多年的社會保障體系建設，理順價格關係時各方面利益的協調等，都投入了大量的財政資金。這與那些體制環境已經基本定型、公共財政主要著眼于社會保障和社會事業發展的國家有很大不同，是我國財政資金在各個領域使用比例與有些國家存在差別的重要原因。

    《意見》還有一個亮點，就是明確提出了各級政府履行職能的重點。強調中央政府要做好各方面的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項。強調各級地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，統籌本地經濟社會發展，做好面向基層和群眾的各項工作。這為今後進一步劃分中央地方事權、科學配置各級政府的財力指明了方向，並向前邁出了重要一步。

    三、加強制度建設，落實保障機制

    政府既是行政管理體制改革方案的制定者，又是行政管理體制改革的對象，角色衝突往往導致改革任務落實難，執行中變通方法多，改革過後易反彈。難點集中在兩個方面：有利益的權力不願放棄，阻礙轉變職能；無利益的責任不願擔當，阻礙全面履職。因此，轉變職能和全面正確履行職能需要切實的保障機制。

    嚴格依法行政。依法行政的本質是職權法定，以法律形式明確政府職能，不能一講轉變職能就想卸責，一講全面履行職能就想擴權，權責必須對稱。正如《意見》所要求的，必須堅持用制度管權、管事、管人，健全監督機制，強化責任追究，切實做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。

    充分發揚民主。自我改革的制約因素很多，只有各方面廣泛參與，才能形成有效的外部壓力，才能形成行政機關、行政相對人、專家學者及其他利益相關者良性互動的關係，這是突破利益制約、提高改革效率和降低改革成本的重要基礎。因此，要在改革決策、執行和監督各個環節更多地發揚民主。《意見》特別強調，要提高政府工作透明度，創造條件讓人民群眾更好地監督政府。

    推行政府績效管理和行政問責制度。這是從考核、評價、激勵各個方面增強導向和約束、促進職能轉變的有效措施。《意見》明確提出，要建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制，健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責範圍，規範問責程序，加大責任追究力度，提高政府執行力和公信力。推進這兩項制度建設，重在科學設計、講求實效、持之以恒和形成長效機制。

    （作者：國務院研究室副主任）