贛江涌動創新潮
——國家土地督察機構與江西省共建土地管理新機制試點紀實
在贛江哺育的紅土地上，觀贛江源頭，登廬山峰巒，走千年瓷都，遊革命聖地……一切都在提醒你，這是一片人文薈萃、物産豐饒的土地。
記者近日踏上這片紅土地，在余江鄉間，放眼經土地整理後一馬平川的農田美景，了解這裡的48萬畝基本農田在工業化用地需求增大的壓力下如何得以“安然長存”；在“江西的好口子”鷹潭市，仔細探尋求解土地管理難題的行動軌跡；在一些市、縣、鄉，與有關人員圍桌傾談，感受他們在探尋土地管理新機制建立和實施過程中的苦與樂……一程行來，深有所感：土地管理新機制試點風生水起，贛江涌動創新潮。
自今年5月國家土地督察機構與江西省政府共建土地管理新機制試點啟動以來，由國家土地督察機構和江西地方各級政府推動，國土資源部門牽動，相關部門聯動，以完善土地管理體制機制、破解土地管理重大難題為旨歸的試點活動已取得重要成果，一些重點試點地區土地管理新機制的主體框架已初步搭建。從記者調查了解的情況來看，新機制試點觸及了政府土地管理方式的深層次矛盾和問題，既對過往經驗進行總結、提升，又對現實問題進行梳理和破解，推動了試點地區政府土地管理職能的切實落地，成為土地管理觀念和方式轉變的一次重要契機。
新形勢呼喚新機制
我們不能忽視土地管理新機制試點所處的深刻政治、經濟和制度背景。
在今年初召開的全國國土資源管理工作會議上，國土資源部部長、黨組書記徐紹史明確提出，要進一步解放思想，改革創新，加快構建保障和促進科學發展的國土資源管理新機制。這是一項重大課題。它的提出，不僅是國土資源系統全面貫徹落實黨的十七大精神、深入貫徹落實科學發展觀的需要，更是國土資源系統在辭舊迎新的回顧與展望中，毅然決然發起的一場從體制、機制的層面，尋求破解國土資源管理領域突出問題的重大行動。
在經濟上，自2007年起，我國宏觀經濟出現了一些過熱跡象。土地管理作為宏觀調控的重要手段之一，亟待發揮更大、更明顯的作用。尤其是經濟快速發展給耕地保護帶來的壓力，依然沒有根本解決。
在制度上，一段時間以來，國土資源管理領域經過不斷改革，依然存在一些亟待理順的體制障礙和亟待破解的機制阻隔。尤其是與新形勢的要求相比，我們的思想觀念、管理水平和工作作風亟待轉變和提高。特別是構建土地管理共同責任機制方面，還存在需要填補的空白，還面臨著諸多困擾。
儘管長期以來江西經濟發展在全國相對滯後，但進入新世紀以來，江西工業經濟增長迅速，尤其是園區經濟已經成為經濟增長的一大亮點。這幾年江西加快發展的願望非常迫切，而全省人均耕地只有0.99畝，土地供需矛盾十分突出。對這個省的土地管理事業來説，來一次自上而下的變革已經變得十分迫切，而且基層自下而上自我變革的慾望已經非常強烈。
登高目遠，國家土地督察南京局將這一切看在眼裏，心中盤算著一個宏大的計劃。在國家土地總督察辦公室向各派駐地方的督察局發文要求各督察機構全力推動地方構建共同責任機制後，南京局迅速向總督察辦報送請示：允許南京局與江西省政府聯合開展共建新機制試點。總督察辦的意見是：以國家土地督察機構的名義與江西省政府開展試點，具體推進工作交由南京局。
一波三折中艱難推進
從表面看，接下來的一切似乎順風順水：
5月17日，江西省政府與國家土地督察機構在南昌共同召開加強土地督察與土地管理工作聯席會議，明確兩家單位共同推進新機制試點工作，明確總體要求、實施內容和步驟，並以會議紀要的形式固定下來。
6月上旬，江西省廳成立共建新機制試點領導小組，下設辦公室，並明確和細化了工作職責。
6月23日，國家土地督察機構與江西省政府聯合印發《關於共同推進建立保障科學發展土地管理新機制試點工作的通知》，明確試點工作目標、任務、措施和探索新機制的途徑和方法，將宏觀調控機制、共同責任機制、開源節流機制、維護權益機制和土地督察新機制定為新機制試點的主要內容，確定一市（鷹潭市）三縣（安遠縣、湖口縣、上高縣）為重點試點地區。
8月15日，江西省三廳兩院（省公安廳、省監察廳、省國土資源廳、省高法、省高檢）聯合出臺關於在調查處理國土資源違法犯罪案件中加強協調配合的意見。
8月21日，《江西省人民政府辦公廳關於建立土地執法監管長效機制落實耕地保護共同責任的意見》印發。
……
風調雨順的景象，往往容易讓人不去注意過程中的細節。當記者了解試點的整個推進過程，得到了一個出乎意料的答案：“這其中一波三折！”
加快立法進程就是在推動社會進步。這樣社會認識的形成，無不是因為立法過程中充滿著不斷思想碰撞到統一思想、重新調整利益到重建關係、螺旋式前進到推進社會整體進步的過程。每一部法律法規和部門規章的出臺，都多少要經歷思想的對接和反復的協調，並要按照嚴格的立法程序走完一圈又一圈的“循環”，最終才能“靴子落地”。
據了解，事實上試點工作最初時啟而未動。當時，由於一些部門、一些人員思想認識不到位，新機制試點工作沒有得到應有的重視，甚至有人認為試點是個麻煩事、吃力不討好，觀望情緒和畏難情緒濃重。
知悉此情，省國土資源廳廳長劉積福斷然決定親自出馬。他與南京局一起，對試點領導小組及其辦公室進行了人員調整，與鷹潭、贛州兩個試點市的市委書記和市長多次溝通，同時督促重點試點地區鷹潭市快速、細緻地推進試點工作。鷹潭市市委書記楊憲萍、市長鐘志生迅速召開專門會議，直接把各部門要做的任務都帶到了座談會上。
試點的進程已白紙黑字定下來，如果不能有效推進、取得實質性進展，整個試點進程都將全部受影響。南京局再次派出主管專員王春秋和督察三室的人員，與省廳共建試點辦公室主任盛長生一起親自督促。他向省政府有關領導和部門反復表達了此行來意，在省政府辦公廳農業處的支持下，層層推進這項工作。江西省廳和南京局的同志結合實際情況，對各有關部門和單位作了十分具體的指導。“甚至告訴他們接下來都要做哪些具體事。”南京局督察三室主任章昌華這樣告訴記者。
按照試點進程，務必促成醞釀已近半年的《江西省高級人民法院人民檢察院公安廳監察廳國土資源廳關於在調查處理國土資源違法犯罪案件中加強協調配合的意見》儘快出臺。8月22日，南京局將在鷹潭召開一年一次的南京局與三省聯席會議，屆時將階段性總結江西共建試點工作的情況。但是，這個文件涉及法院、檢察院，協調壓力很大，8月6日南京局來到南昌時，仍然未看到有實質性進展。
關鍵時刻，又是省廳廳長劉積福親自出面，于8月13日下午，將省公安廳常務副廳長、檢察院常務副院長、法院常務副院長、監察廳常務副廳長請到了一起，討論會前一兩天發給了他們文件草案。這次座談會迅速收穫了“戰果”：各部門逐個表態，很快達成共識；各部門對口處室負責人也都在場，大家當場拍板。8月15日，五部門文件正式印發。
江西省政府草擬的關於建立土地執法監管長效機制落實耕地保護共同責任的意見也加快了工作進度。省府文件走完複雜流程最後出臺一般至少要幾個月，省政府領導的高度重視使工作速度驚人地加快。在徵求了省直近20個部門的意見後，這一次僅用了短短5天時間。8月21日，《江西省人民政府辦公廳關於建立土地執法監管長效機制落實耕地保護共同責任的意見》出臺，為全國首例。“這就是江西速度！”江西省廳紀檢組組長、共建試點工作領導小組組長聶贛良自豪地告訴記者。
“8月21日，劉積福廳長拿著文件到吳新雄省長桌子上，緊鑼密鼓地把文件簽發了。” 回憶起當時的情景，南京局的督察三室副主任杭邦明抑制不住地興奮。當天下午，文件一邊在省政府印刷，一邊傳真到了鷹潭會議籌備組付印上會。
認識到位最重要，政府重視是關鍵
古希臘物理學家、數學家阿基米德曾説：“給我一個支點，我能撬起地球。”我國的行政體制決定了法院作為獨立審判部門，監察部門作為行政部門的監督部門，無論在級別還是角色分工上，國土資源部門都很難“撬”動。要協調各政府部門來共同參與理順土地管理機制，實際上就要重新調整各個部門的權責關係，其難度可想而知。
江西土地管理新機制試點讓我們看到，推進這項工作的核心是明確政府有關部門在參與土地管理中的應有責任。有了這個“支點”，試點取得進展和成果就是一種必然。而要把握好這個“支點”，認識到位最重要，政府重視是關鍵。
推進新機制試點取得初步成果的過程，給南京局的同志好好上了一課。在階段性地回顧中，他們深刻認識到，新機制試點是一個階段性進程，客觀上需要有一定的時間來逐步地推進。用劉天增的話來説：“主要是各方面在認識上還有一個逐步深化、逐步理解、逐步到位的過程，工作上還有一個從宏觀到微觀、從理論到實踐、從要求到措施這樣一個具體切入的過程，試點推進中也有一個關係逐步理順、體制不斷協調、工作有序推進的過程。”
在這樣的意義上，新機制試點不僅是推動國土資源管理體制完備、機制完善和法制健全的重要契機，更是從轉變思想觀念、統一認識覺悟的高度和層面，全面推動土地管理相關部門在國土資源管理上達成思想認同和文化認同的深刻過程。
在我國，政府重視是各項工作有力開展並取得成效的一條重要經驗。新機制試點依然強烈地依靠了這條經驗。
在重點試點地區鷹潭市，記者了解到，正是由於地方黨委、政府的高度重視，這個市在試點甫一啟動之時，就全神貫注地投入到試點中。市委常委會和市政府常務會議迅速研究和部署試點工作，以市長鐘志生為組長、常務副市長陳智祥為常務副組長、市直22個有關部門主要領導為成員的試點工作領導小組迅速成立，所轄縣也成立了領導和組織機構，並抽調市縣兩級的精兵強將專門負責日常事務。
經過查找和梳理本地土地管理中存在的突出問題，經南京局與省廳幫助細化和優化，該市試點方案很快出臺。接下來，是大量的分組調研，派出調研組赴外取經，市政府召開10多次會議研究……這其中濃墨重彩的一筆是：市委下文安排所有市領導督導鄉鎮農民建房管理工作，並指定市紀委書記潘讚海和市長助理朱寅健親自領題，調研解決加強和規範農村房屋建設管理的問題；副市長陳智祥也親自領題，調研解決土地儲備統一管理、新增建設用提報批和土地供應規範管理問題。
市委、市政府如此重視的結果，就是取得一系列重要制度成果，包括建立三局兩院（市國土資源局、市中級人民法院、市人民檢察院、市公安局、市監察局）關於建立制止和查處土地違法案件協作配合機制、移送涉嫌國土資源犯罪案件的聯動機制，建立土地執法監管共同責任工作機制、市縣級政府耕地保護責任目標考核機制，規範和完善土地徵收工作程序，在一些地區分別開展徵地農民養老保險試點、農民宅基地管理試點，落實土地違法問責制等。總體來看，土地管理新機制的制度框架已經初步成形。
同樣是領導重視，在試點地區確定問題上還有一段值得“傳唱”的插曲。在新機制試點地區的確定上，江西省最初的名單中只有“一市三縣”。得知試點的消息後，贛州市國土資源局局長賴啟華意識到，這是全面提升土地管理局面的重要機遇。於是，他主動做市政府領導的工作，乘勢而上，促成了贛州市和贛縣通過主動請纓進入試點地區名單，爭取到了土地管理領域改革攻堅的主動權。
新機制帶來新變化
各試點地區的實際效果給記者的一個總體感受是：新機制試點風生水起，土地管理領域的一場大攻堅、大創新運動，正在從基層萌發。
在鷹潭市耕地保護共同責任機制重點“試驗區”余江縣的藍田村，記者看到，一馬平川的土地，集中規劃的村莊，管護得法的水利工程和耕作設施……目之所及無不在告訴你：“造地增糧富民”工程已經成為紅土地上一道美麗的風景線，耕地保護共同責任機制更為這道風景線點染了更為厚重、祥和的底色。
縣國土資源局副局長聶榮華告訴記者，作為全國基本農田保護示範縣，該縣今年年中以來在試點中總結多年來耕地保護的經驗，建立完善了耕地保護責任、公告、信息管理、監督檢查、聽證等五項制度，同時形成了細緻、易操作的目標考核辦法，強化和落實規劃引導以防工業用地擠佔耕地，嚴格縣城規劃區用地監管，從而全面構建起一套切實有效的政府落實耕地保護共同責任的機制。
在鷹潭市政府，記者見到了常務副市長陳智祥。談到對試點的看法，他認為新機制試點給了鷹潭市土地管理工作一次改革攻堅、探索試驗的大好機遇。“既然是試點，就會有創新、有突破，就可能存在政策風險，當然我認為更大的是機遇和創新空間。”
由目前“兩市四縣”試點的進展情況來看，各地已經探索出一些適合當地、具有一定推廣價值的做法和經驗，如余江縣耕地保護共同責任機制、贛縣建設用地批後監管“一牌、一卡、一庫、一證”管理辦法、安遠縣拆舊建新和退宅還耕辦法等。一些有政策突破的“實驗”則穩妥地局限在個別鄉鎮等小範圍試點，如鷹潭市農村宅基地管理中的經濟約束、公開競價等六項政策突破。
通過這些攻堅和創新，阻礙土地管理方式轉變和效率提升的體制、機制障礙不斷被清除。鷹潭市國土資源局局長彭偉告訴記者，以前地方政府對土地問題只重視用地報批和城市土地，不重視農村土地。新機制試點針對實際管理中存在的重大問題，開展了大量的調查研究，引起了地方政府對農村土地管理的重視。
“以前與規劃部門的關係不順，新機制試點後，從市政府層面進行協調，並且以發文的形式明確按國土資源部門的意見辦，兩個部門的關係就理順了。原來在項目預審與申請立項上與發改部門的關係比較難處理，現在通過明確分工也理順了。與農業部門，原來雙方對耕地保護和土地整理質量上很難達成一致，現在推進到如果意見不一致怎麼解決。原來跟林業部門之間有扯皮，主要是對地類的劃分不一致，大面積退耕還林計劃事先不抄送國土資源部門。現在碰到這種情況，就要由兩個部門開現場會確定，而且明確了由土地管理部門來定。總之，最明顯的效果就是政府真正地重視土地管理了。市領導一説到用地，就叮囑我們把好關，否則就要‘咔嚓’的。”彭偉説。
從“一市三縣”到“兩市四縣”，從各試點地區的探索實踐，從參與新機制試點的政府其他部門口中，我們都不難得出這樣的結論：儘管新機制試點在主客觀上仍存在一定阻力，但來自最基層的鮮活實踐已經用事實給了我們響亮的回答——新機制試點正在推動地方土地管理體制、機制完善和方式轉變。這是一次大挑戰，也是一次大機遇。
這一機遇由於深度觸及了土地管理領域的核心和重大問題，大大激發和釋放了土地管理制度的活力，從而根本上促進了土地的嚴格管理和節約集約。據悉，南京局和江西省廳已于12月12日召開了新機制試點工作座談會，試點工作還將邁出更大步伐。目前，省廳已制定和正在擬定執法監察獎懲辦法、查處違法案件程序規定、執法監察快速反應機制、城鄉建設用地置換辦法、城鄉建設用地增減挂鉤等多項制度，試點市縣也在醞釀更大步伐的創新，已經成熟的新機製成果正在全省範圍內推開。（記者 馮培麗）
