強化國家級自然保護區調整管理
 促進自然保護區事業健康發展
——環保部負責人就《國家級自然保護區調整管理規定》答記者問

    2013年12月2日，國務院印發了《國家級自然保護區調整管理規定》（國函【2013】129號）（以下簡稱《調整規定》）。記者就修改《調整規定》有關情況採訪了環境保護部負責人。

    記者：修改《調整規定》的必要性

    負責人：黨的十八大提出要大力推進生態文明建設，“必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念”，“擴大森林、湖泊、濕地面積，保護生物多樣性”。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》要求加快生態文明制度建設，實行最嚴格的源頭保護制度，建立空間規劃體系，劃定生産、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。要劃定生態保護紅線，堅定不移實施主體功能區劃制度，建立國土空間開發保護制度。建設自然保護區是推進生態文明建設的具體行動和重要載體，是加強禁止開發區和生態保護紅線管控的重要內容，是優化國土空間開發格局和保護生物多樣性的主要措施。落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，必須進一步強化自然保護區管理工作，提高自然保護區管理水平，確保國家生態安全。

    國家級自然保護區是指在國內外有典型意義、在科學上有重大國際影響或者有特殊科學研究價值，並經國務院批准建立的自然保護區。國家級自然保護區調整，是指國家級自然保護區外部界限的擴大、縮小或保護區內外區域之間調換，或者內部核心區、緩衝區、實驗區範圍的調整。根據《自然保護區條例》有關規定，國家級自然保護區的範圍調整由國務院批准。2002年，國務院印發了規範調整工作的《國家級自然保護區範圍調整和功能區調整及更改名稱管理規定》（國函【2002】5號）（以下簡稱《調整規定》），確保了調整管理工作有規可循。

    近年來，隨著經濟社會的快速發展，因工程建設、資源開發、城鎮化推進及自然狀況變化等原因，不少地方提出對國家級自然保護區進行調整，一些地方為了滿足開發建設的需要，多次對保護區進行調整，壓縮了自然保護區的空間，導致生境破碎化，物種生存條件惡化，對生態環境和生物多樣性保護産生了嚴重影響。一些重要生態功能區域、涉及珍稀瀕危物種的國家級自然保護區的調整已經引起國際國內的高度關注。

    鋻於原《調整規定》存在著對個別調整工作的相關要求不夠明確，界限不清，有些規定不完善，或有些必要的規定尚缺乏，調整程序有待進一步健全，以及責任追究機制尚未建立，特別是缺少對違法違規問題的處理依據等問題，已不適應當前國家級自然保護區調整管理工作的實際需求，有必要進行修改。根據《國務院辦公廳關於做好自然保護區管理有關工作的通知》（國辦發〔2010〕63號）（以下簡稱《國辦通知》）的要求，為進一步嚴格國家級自然保護區調整工作，提高調整的科學性、規範性，防止不合理的調整對自然保護區保護成效造成衝擊，環境保護部會同有關部門對原《調整規定》）進行了修改。

    記者：《調整規定》的修改過程

    負責人：為做好修改工作，環保部牽頭成立了起草工作組，進行廣泛深入調研，認真聽取專家意見，提出了建議稿，並提交由環境保護部、發展改革委、科技部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、原鐵道部、水利部、農業部、林業局、中國科學院、海洋局等部門及自然保護區相關專家組成的國家級自然保護區評審委員會進行了研究討論，書面徵求了國務院法制辦等9個部門和各省（區、市）的意見。各地和有關部門一致認為，對原《調整規定》進行修改是必要的，並提出了具體修改意見。我部對各類意見進行了認真研究，基本予以採納，在充分溝通協商達成一致意見後報國務院。國務院辦公廳對此次修改工作十分重視，提出了明確要求，批准之前再次徵求了國務院法制辦的意見後，12月2日正式印發。

    記者：《調整規定》修改的主要內容

    負責人：針對當前調整工作中存在的突出問題，本次修改按照“嚴格、科學、規範”的要求，堅持嚴格調整、科學界定、分類處理、全程管理、強化責任的原則，使得調整管理工作更加規範有序、更加科學嚴謹、更加公開透明，同時更加便於操作。本次修改新增4條、修改8條、合併修改1條，修改後條文由13條增至16條。修改內容主要包括：

    一是限定調整理由。原《調整規定》缺少關於調整理由的具體規定，導致自然保護區調整的隨意性，難以實現嚴格管理。此次修改，將調整理由分為三類，即：因自然條件發生變化的，應根據主要保護對象生境範圍變化進行調整；因人類活動頻繁的，調整應僅限于自然保護區建立之前存在建制鎮或城市主城區等人口密集區，並確保有重要保護價值的區域不調出；因國家重大工程建設需要進行調整的，限定為國務院審批、核準的建設項目，列入國務院或國務院授權有關部門批准的規劃且近期將開工建設的建設項目。此外，對於因國防建設重大工程需要對保護區進行調整的，作出了例外規定。

    二是嚴格調整年限。原《調整規定》沒有對調整年限作出規定，導致有的國家級自然保護區剛剛批准即申請調整，有的保護區連續多次進行調整。此次修改，將《國辦通知》中關於“自然保護區自批准建立之日起，原則上五年內不得進行調整”的要求納入規定，同時對因重大工程建設調整的時限作出更為嚴格的規定，即“國家級自然保護區因重大工程建設調整後，原則上不得再次調整”。

    三是體現特別保護。原《調整規定》缺少保護優先的規定，導致部分珍稀瀕危物種的棲息地被調出了保護區，降低了保護價值，産生不利影響。此次修改，補充了相關規定。對具有較高價值的自然保護區，要予以特別保護，其調整要求更為嚴格，這類保護區包括：主要保護對象屬全球同類型自然生態系統中的典型代表或屬世界性珍稀瀕危類型，或屬世界上唯一或極特殊的自然遺跡，或列入國家一級重點保護物種的自然保護區。這類保護區進行調整，原則上核心區只能擴大，不得縮小或調換，確保這類自然保護區的核心區域範圍完整、功能穩定。

    四是完善調整程序。原《調整規定》關於調整程序的要求較少，僅有的條款也不夠具體和明確，導致調整方案論證不夠充分，公眾參與程度不足，決策科學性也受到一定影響。此次修改，對調整的程序性規定進行了全面完善，對於因國家重大工程建設申請調整的，要求充分調查論證，徵求相關資源行政主管部門、保護區管理機構和周邊社區公眾的意見；明確評委會辦公室關於材料初審、遙感監測和實地考察的工作環節；規定調整後及時發佈面積、四至範圍和功能區劃圖，並確界立標、予以公告。

    五是強化責任追究。原《調整規定》缺乏責任追究機制，難以對調整工作的各方參與者進行有效制約和責任追究，降低了調整管理工作的嚴肅性和權威性。此次修改，針對調整工作中的各類違規情況完善了相關規定，如未經批准擅自調整，擅自改變保護區名稱、類型、範圍、界限、功能區劃；未按照批准方案調整保護區；調整理由及相關數據資料存在弄虛作假、隱瞞事實等，責令相關責任單位和責任人進行整改並依法查處。並對擅自調整導致保護對象受到嚴重威脅和破壞的相關責任人，要進行行政問責。建立健全責任追究機制，可以確保調整工作嚴肅認真、責任分明、監督有力。

    記者：如何進一步加強調整管理工作

    負責人：國務院印發《國家級自然保護區調整管理規定》充分體現了黨中央、國務院對自然保護區工作的重視，對加強自然保護區調整管理工作提出了更高、更具體的要求。《調整規定》進一步明確了規定的適用範圍、調整理由、時限要求、管理部門等，完善了申報、評審和審批程序，建立了信息發佈和公告、責任追究等制度。特別是本次修改提高了國家級自然保護區調整的門檻，對保護價值較高、珍稀瀕危程度高的保護區要嚴格限制調整，對因重大工程建設調整保護區提出了更加嚴格的申報條件和審查要求，從制度上遏制開發建設活動對自然保護區的侵佔。國務院對調整規定的修改給全社會一個明確的信號，自然保護區具有極其重要的價值，是國家未來重要的經濟和戰略資源，不僅是當代人、更是子孫後代生存發展的基礎，也是人類共同的福祉，我們有責任、有義務保護好。自然保護區範圍和功能區不得隨意調整和更改，對自然保護區調整工作從嚴管理也體現了中國作為負責任大國認真履行保護生物多樣性、保護生態環境的國際義務。下一步我們將做好以下工作：

    一是加強學習和宣傳。環保部門將會同有關自然保護區主管部門組織各地認真學習《調整規定》，利用各種媒體廣泛宣傳，使各級領導幹部和公眾充分認識保護生物多樣性的重要意義，建設和管理好自然保護區的重要性，明確自然保護區屬於禁止開發區，範圍有明確的界定，任何單位和個人不得隨意侵佔和更改。推動地方各級政府正確處理保護與發展、近期與長期發展、局部利益與全局利益的關係，自覺將自然保護區工作納入各級政府的議事日程，嚴格管理，確保自然保護區的範圍完整、功能穩定，為國家經濟社會可持續發展提供有力保障。

    二是強化調整管理工作。環保部門將會同有關部門認真落實《國辦通知》，帶頭貫徹執行《調整規定》。自然保護區調整要嚴格履行程序，任何部門和單位不得擅自改變自然保護區性質、範圍和功能分區，更不得隨意撤銷已批准建立的自然保護區。環保部門要通過衛星遙感等技術手段對申請調整的自然保護區進行監控，堅決杜絕借解決歷史遺留問題之名而行開發自然保護區資源之實的調整。繼續制定和完善自然保護區調整管理有關工作制度，完善國家級自然保護區評審委員會組織結構和管理辦法，提高調整管理工作的科學性和工作效率。會同各有關部門根據新的調整管理規定，對已提出調整申請的國家級自然保護區進行梳理，不符合規定的要退回，申報材料不符合要求的要進行整改，重新審查。

    三是嚴格執法堅決查處違法違規調整自然保護區的行為。2009年以來，環保部利用環境遙感衛星對國家級自然保護區人類活動進行了監測，發現少數保護區擅自調整保護區範圍和功能區，違法違規開發保護區內自然資源，破壞生態環境。對這些違法違規行為，要督促各級政府和有關部門查清事實，嚴肅處理。堅決糾正對保護區範圍違法違規調整，回到法定的範圍，勘界立標，並向社會公示。對造成嚴重後果的要責令其限期整改、恢復原貌，並對相關責任人和責任單位依法依規予以處理。

    四是加強對地方級自然保護區調整管理工作的指導。隨著我國經濟社會的快速發展，經濟建設和資源開發對地方級自然保護區的壓力也越來越大，一些地方級自然保護區，特別是市縣級自然保護區存在建立不規範、範圍和功能區不明確、隨意調整保護區範圍等現象，嚴重衝擊地方級自然保護區建設成效，加強地方級自然保護區調整管理工作顯得十分迫切。我們要敦促各級環保部門會同有關主管部門根據本規定制定和修改地方級自然保護區範圍調整和功能區調整及更改名稱的管理辦法，認真履行職能，做好地方級自然保護區調整管理工作。