國家審計是國家治理的基石和保障。《國務院關於加強審計工作的意見》（以下簡稱《審計意見》）的頒布與實施，標誌著中國在建設一支現代化審計力量以更好地守護公共利益、促進國家善治方面，又向前邁出了堅實的一步，。《審計意見》以受託責任為主線的四大亮點是：強化審計機關權威與地位，強調審計的決策保障功能，審計監督延伸至整改問責，確立專業化審計。

    在民主治理的背景下，政府得自人民的公共資源，須按人民的意願使用，並致力産生人民期望的結果。為約束和引導政府（部門與官員）對人民的受託責任——涵蓋公共資源管理的合規性責任和績效責任，一個強大有效的審計機關和審計制度絕對不可或缺並且極端重要。經過多年的不懈努力，中國在這兩個方面都取得了顯著進步。但由於各種原因，無論與國際先進水平相比，還是與應對現實挑戰的客觀要求相比，差距依然很大。

    在過去20年中，若以公共支出規模測量，中國五級政府作為一個整體，已快速完成了由貧困政府向富裕政府的歷史性轉變。按照2014年政府預算報告公佈的四本預算的支出總額測量，目前公共支出佔GDP的比率高達45%，為世界各國所罕見。這些公共支出連同龐大的非財政公共資源——包括國有企業、黨政機關辦公資産、國有自然資源和其他公共資産，為國家治理奠定了雄厚的物質基礎。公共資源能否得到妥善管理，特別是與其緊密相連的國家重大決策部署與有關政府措施的貫徹落實，不僅攸關全體人民的核心利益，也攸關執政合法性和執政能力，並在很大程度上決定了國家治理的性質和結果——劣治還是善治（good governance）。正是主要通過約束和引導政府對人民的受託責任，審計得以在守護公共利益和促進國家善治中，扮演獨特而關鍵的角色，發揮至關緊要的作用。受託責任（accountability）以及支持受託責任的透明度機制和其他機制，也是現代國家審計的靈魂和基石。

    保障受託責任機制有效性最重要的前提條件之一，就是打造強大的、權威性的、有足夠能力依法履行審計職責的審計機關。這也意味著所有被審計對象，包括各級黨政機關、部門和公共官員，切實負有配合、協助和支持審計機關依法開展工作之法定義務和責任。任何妨礙或抵觸之舉都將削弱審計的職責與質量，並可能觸犯相關法律與法規。在實踐中，此類現象屢見不鮮。《審計意見》為此清晰界定了被審計對象的三類責任：（1）依法接受審計監督，（2）提供完整準確真實的電子數據，（3）積極協助審計工作。審計工作機制的這些改進，可望為掃除被審計單位的不當作為鋪平道路，長久以來審計“進門難、看賬難、取證難”的局面也可能得到明顯改觀。

    為強化審計機關的地位、權威性和獨立性，《審計意見》還就組織領導和經費保障機制，作了四項重大規定：（1）地方各級政府主要負責人要依法直接領導本級審計機關並定期聽取審計工作彙報，（2）把審計結果作為相關決策的重要依據，（3）審計機關依法開展工作——包括向社會公告審計結果——不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，（4）在年度財政預算中切實保障本級審計機關履行職責所需經費。強化審計機關的權威和地位，可謂《審計意見》的第一大亮點。

    受託責任的核心成分是決策責任——包括國家重大決策部署落實的責任。發揮中國基本政治制度和社會主義制度的優越性，均要求集中財力辦大事，促進政令暢通因而比其他任何國家都更重要，否則，國家治理能力很容易落空，在改革進入“深水區”的環境下尤其如此。多年來，主要由於部門利益、地方利益與國家利益間的潛在衝突，“議而難決、決而難行、行而難破”式的政策梗阻和執行力問題，嚴重制約了國家治理能力，也延遲了拓展改革開放廣度與深度的進程。為此，《審計意見》從政策措施貫徹落實、公共資金安全高效、國家經濟安全、民生與生態文明、深化改革這五個方面，強調了審計對促進重大決策落實的保障作用。這是第二大亮點。

    受託責任的有效性高度依賴於問責制的有效性。與西方國家“以權力制約權力”的政治理念不同，中國的政治理念和政治體制立基於以責任制約權力——把權力關進“問責制的籠子”。在這方面，審計主要通過監督問責制的運作發揮作用。為此，《審計意見》明確提出審計要為建設“廉潔政府、儉樸政府、法治政府”提供有力支持，強化審計在依法行政、廉政建設、領導幹部履職盡責（經濟責任審計）和整改問責方面的監督作用。國家審計的功能和作用雖然是多方面的，但其精華集中體現在審計報告中的審計建議部分。審計署向社會披露的審計報告中揭示的問題之普遍與嚴重，曾一度颳起“審計風暴”，但近年有衰弱之勢，究其根本原因，或可追溯至“見怪之怪”之社會心態。這種心態之形成，與審計發現問題的整改落實嚴重滯後密不可分。長此以往，後果不堪設想。鋻於此，《審計意見》將審計監督延伸至整改落實之監督，規定“審計機關要建立整改檢查跟蹤機制”，“把審計結果及其整改情況作為考核、獎懲的重要依據”，“被審計單位主要負責人作為整改第一責任人”，以及整改意見須書面告知和向社會公開，顯示審計監督的範圍和力度將得到前所未有的系統強化。

    受託責任也依賴於專業化的審計模式。隨著政府在經濟社會生活中的規模和作用不斷擴大，審計工作也變得越來越複雜化和專業化。“人海戰術”的四處出擊越來越不能適應新的形勢。中國的審計改革必須走專業化審計的道路。專業化審計模式至少有三個構成要素：（1）素質（專業知識、實踐經驗和組織能力）過硬的審計隊伍，（2）現代化的審計數據（信息化）系統，（3）對社會審計資源的充分利用。《審計意見》關於提升審計能力的規定，包括審計人員職業保障制度、專業技術資格制度、教育培訓體系、向社會購買審計服務、構建國家審計數據系統以及運用大數據技術的規定，無不體現了專業化審計模式的內在要素。（王雍君）

    （作者係中央財經大學財經研究院院長、教授）