簡政放權是新時期全面深化改革和依法治國的重要抓手，是我國全面轉變政府職能的突破口。兩年來，中央高度重視，簡政放權工作力度速度空前，已取消和下放的行政審批事項累計超過700項。同時，行政審批制度改革不斷深化，範圍已擴展到行政審批相關的仲介服務領域。《國務院辦公廳關於清理規範國務院部門行政審批仲介服務的通知》（以下簡稱《通知》）已于近日發佈，標誌著行政審批制度改革進入了更深、更廣的新階段。做好清理規範行政審批仲介服務工作，解決好“最後一公里”問題，可進一步釋放簡政放權紅利，有利於政府依法行政、厘清政府和市場的邊界。

    不規範的行政審批仲介服務備受詬病

    行政審批仲介服務曾為我國政府職能轉變、降低市場交易成本作出積極的貢獻，但仍存在一些突出問題，以至於很多行政審批仲介服務機構被民間描述為“戴市場帽子，拿政府鞭子，收企業票子，供官員（兼職）位子”。這既直接影響了企業活力，又影響行政審批制度改革的有效推進，不利於理順政府、市場、企業、仲介機構之間的關係。

    一是法律設置方面，行政審批仲介服務事項存量較多、法律依據不充分。表現為：行政審批仲介事項與行政審批事項相伴生，總量較多、分佈不均；設立依據不完備，由法律法規明確規定或授權作為審批要件的較少等。

    二是市場競爭方面，壟斷現象比較突出，存在不公平競爭。表現為：政府限定了一些特定領域或地區的仲介機構數量；絕對壟斷領域的仲介服務機構無一例外不是政府部門下屬的事業單位或與政府部門緊密關聯的機構等；一些審批部門人員在與本部門審批事項相關的仲介服務機構兼職任職等。

    三是服務收費方面，行政審批仲介服務收費亂，服務質量良莠不齊。表現為：壟斷程度較高的領域或地區，價格較高且彈性幅度有限；市場競爭激烈的領域或地區，出現了低價競爭的現象；總體上看，“事項多、強制性、收費亂”給企業造成較大的負擔等。

    四是政府管理方面，行政審批仲介服務市場監管薄弱，懲處力度不足。表現為：監管權分散，監管依據不完備；綜合監管和事中事後監管能力薄弱，懲處力度有限；信用體系尚難以有效發揮作用等。

    中央政府率先清理規範具有重大意義

    《通知》要求國務院部門清理規範行政審批仲介服務，對於在全國範圍內處理好仲介服務領域政府與市場關係具有重大意義。

    一是厘清政府、市場與社會關係的試驗田和試金石。仲介組織是社會組織中的一類，是政府與市場以外的社會第三方，理論上可有效連接政府與市場。我國的行政審批仲介服務機構形式上具有多樣性，與政府有著剪不斷理還亂的複雜關係，是政府與市場關係的中間過渡和處理難點，《通知》的發佈與實施將為理順上述三者關係提供一個典型案例。

    二是依法行政與現代治理的必要途徑。建設法治政府和服務型政府是我國加快轉變政府職能的目標，也是全面深化改革和全面依法治國的重點。清理規範行政審批仲介服務，建立負面清單，有利於約束政府權力,切實做到“法無授權不可為”。《通知》以行政手段和法律手段相結合的方式推進改革，有利於深化行政體制改革並積累依法行政經驗，也是國家治理現代化的重要實踐。

    三是建設現代市場體系的重要環節。未來我國將建立統一開放、競爭有序、公平公正、透明高效的市場體系，仲介服務市場也是其中重要的一環。《通知》有針對性地對目前行政審批仲介服務市場政企不分、政府無據干預較多、壟斷嚴重與收費混亂等問題進行清理規範，有利於構建仲介服務現代市場體系。

    四是營造預防尋租腐敗的重點工程。行政審批仲介服務兩端連接政府與市場，是尋租腐敗易發生的灰色地帶，“紅頂仲介”、政府人員兼職任職、政府審批部門無據設定限制條件干預市場等問題備受詬病。《通知》對上述易産生利益輸送的弊病提供了清晰的解決方案，可謂對症下藥。

    五是事業單位改革的難點與重點。目前行政審批仲介服務機構中相當一部分是事業單位，承擔幾乎全部壟斷性仲介事項併為政府提供技術性審查事項。厘清業務上與行政審批部門的關係一直是改革的重點難點，《通知》為這些事業單位提供了改革的方向和路線圖，有利於加快事業單位分類改革，建立事業單位法人治理結構。

    《通知》明確了清理規範的範圍、性質與行為特點

    《通知》並未針對整個仲介服務領域，而定位於與行政審批直接相關的仲介服務，包括審批過程中需由申請人委託開展的作為審批要件的各類仲介服務活動，與行政審批沒有直接關聯、企業等市場主體自主決定委託開展的仲介服務活動不是本次清理規範的範圍。

    具體而言，國務院部門行政審批相關的仲介服務活動，含中央政府垂管部門及設在地方的機構開展行政審批的仲介服務，不含地方政府審批涉及的仲介服務。審批部門委託有關機構開展的技術性服務活動不在此次清理規範的範圍，但必須加以規範。《通知》還涉及其他與行政審批相關的有償服務，如行業協會提供的證明意見或仲介服務等。

    《通知》提出了清理規範的主要內容和路線圖

    《通知》明確了行政審批仲介服務事項取消、轉化、保留的處理方式，提出了規範管理的原則和限期要求。

    一是清理事項。針對仲介服務事項設立依據不完備的問題，提出除依法設立的以外，一律不再作為審批受理條件；能通過監管解決的事項不再設立仲介服務；行政審批事項不得轉為仲介服務；審批部門委託開展的技術性服務不得轉嫁為申請人義務等。

    二是破除壟斷。針對一些領域仲介服務市場壟斷、競爭不充分的問題，提出了取消部門自行設定的仲介服務執業條件；嚴禁通過限額管理控制仲介服務機構數量等。

    三是切斷關聯。針對紅頂仲介等與審批部門利益輸送問題，提出了審批部門所屬事業單位不得開展與本部門審批事項相關的仲介服務，確需開展的應脫鉤轉企並獲得相應的資質；嚴禁指定仲介機構；行業自治組織類仲介機構與審批部門必須脫鉤；政府工作人員不得在仲介機構兼職任職等。

    四是規範收費。針對仲介服務收費混亂的問題，提出仲介服務原則上實行市場調節定價；壟斷性強、短期內無法充分競爭的實行政府定價，最大限度縮小政府定價範圍；審批部門委託開展的技術性服務事項所需費用納入政府部門預算等。

    五是清單管理。針對部門自行設定仲介服務事項的問題，在清理規範的基礎上制定行政審批仲介服務事項清單，凡未納入清單的一律不再作為審批的受理條件；新設事項嚴格論證並履行法定程序；事項清單與仲介服務信息向社會公開。

    六是加強監管。針對仲介服務市場監管不力的問題，提出了建立健全仲介服務規範和標準；完善指導與監管制度，加強違規查處；強化信用體系與考評機制建設等。

    《通知》體現了問題導向、源頭治理等原則

    一是對象、範圍重點明確,清理、規範各有側重。清理重點主要是申請人委託機構開展的作為行政審批受理條件的有償仲介服務，規範重點是中央政府審批部門自行委託有關機構開展的技術性服務。

    二是強調源頭治理，清理與規範並重。既對缺乏法定設立依據的仲介服務事項全面清理，減少行政審批仲介服務事項規模，減少申請人負擔和全社會成本，又對壟斷、價格等問題進行規範，促進市場健康發展和效率改善。

    三是堅持問題導向，著力提效與防腐。著力解決群眾意見集中、社會反映突出的行政審批仲介服務事項多、收費亂、壟斷與市場不公、利益輸送嚴重等方面問題，提升行政體制改革與仲介服務市場效率，增強社會公眾的改革“獲得感”。

    四是重在落實責任，自查門戶與協調督察相統籌。要求國務院各審批部門對本部門本系統仲介服務事項進行逐條對標清理，國務院審改辦會同有關部門加強統籌協調和監督檢查。

    正確領會並貫徹《通知》精神，確保貫徹執行效果

    一方面，《通知》充分體現了簡政放權的一些具體創新點。

    如：取消無法定依據的機構資質資格認定，體現“法無禁止即可為”；禁止設立限制條件，體現促進公平競爭和讓市場發揮決定性作用；禁止指定服務，體現斬斷利益關聯；明確相同事項仲介回避原則，體現仲介服務的公正性。

    另一方面，清理規範重在貫徹執行，應正確認識未來形勢。

    一是清理規範不會一蹴而就。清理規範發生在全面深化改革攻堅期與依法治國的初期，處於從行政主導過渡到法律主導的轉型期，清理規範的成果需以法律形式固化下來，這個任務需要一段時間來完成和鞏固。

    二是妥善處理新問題，確保平穩過渡。清理規範不能以犧牲效率為代價，應謹慎對待、妥善處理清理規範中産生的新問題，避免放大負面效應。可通過建立協商調處的聯席機制，來確保簡政放權穩步推進。

    三是避免一刀切。一些特殊領域，如涉及重大公共利益與國家安全的，應研究制定具體方案。區別對待“收費高、時間長”等問題，分清仲介機構與委託企業責任、仲介事項的實際情況等。

    期待清理規範繼續完善，進一步釋放簡政放權紅利

    清理規範需要配套和推進才能繼續完善，並進一步釋放簡政放權紅利。

    一是重視行政審批部門財政保障。一部分由申請人承擔費用的仲介服務轉為政府購買服務必將引起行政經費的增加，需進一步研究財政經費保障，後者是建立事權與支出責任相適應制度必須考慮的內容。從受益角度來看，申請人承擔部分或全部仲介服務費用有其合理性，建議將這部分收入統一納入財政，實現收支兩條線。

    二是地方政府清理規範任務更為艱巨。儘管有些地區清理規範已經先行並初顯成效，但省地兩級政府行政審批仲介服務仍存在較多問題。中央政府已率先垂范，期待清理規範自上而下引領地方政府全面鋪開，持續完我國善行政審批仲介服務市場，讓簡政放權實效進一步惠及基層和小微企業。

    三是加快法規立改廢，為簡政放權提供法治保障。法律法規體系是依法行政和國家治理體系現代化的依據與保障，可以起到鞏固改革成果、維護改革實績的功效。應加快立法改革，固化行政舉措先行所積累的改革經驗。

    四是加強監管執法，維護仲介服務市場秩序。監管體系和監管能力是維護仲介服務市場的必要工具，尤其對與競爭不充分、不能馬上市場化或不適宜市場化的事項和領域，迫切需要加強監管、審計和督查。（國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員 郭焦鋒、洪濤）