《關於推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》專家解讀

    1.《指導意見》出臺的背景和意義是什麼？

    住房城鄉建設部城市建設司負責人：李克強總理高度重視地下管網等城市基礎設施建設，強調指出，地下管網等基礎設施是城市的“裏子”，目前仍很薄弱，要著力補上地下管網等城市基礎設施“短板”，滿足不斷擴大的民生之需，這是新型城鎮化的應有之義，也是穩增長的有力支撐。張高麗副總理對地下管線和綜合管廊建設提出工作要求。為落實國務院領導同志的指示精神，2013年以來，國務院先後印發了《國務院關於加強城市基礎設施建設的意見》（國發[2013]36號）、《國務院辦公廳關於加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發[2014]27號），部署開展城市地下綜合管廊建設試點工作。在試點的基礎上，總結了國內外先進經驗和有效做法，國務院辦公廳下發了《關於推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發[2015]61號，以下簡稱《指導意見》），全面推進地下綜合管廊建設。

    加快推進地下綜合管廊建設，統籌各類市政管線規劃、建設和管理，不僅可以解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，還可以保障城市安全、完善城市工程、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發展，有利於提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，有利於增加公共産品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。

    2.推進城市地下綜合管廊建設的總體要求是什麼？

    住房城鄉建設部城市建設司負責人：要全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照《國務院關於加強城市基礎設施建設的意見》（國發[2013]36號）和《國務院辦公廳關於加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發[2014]27號）有關部署，把地下綜合管廊建設作為履行政府職能、完善城市基礎設施的重要內容。

    一是要在做好試點的基礎上，總結國內外先進經驗和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例，全面推動地下綜合管廊建設。

    二是到2020年，要建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊並投入運營，反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網式架空線，城市地面景觀明顯好轉。

    三是要立足於實際，加強頂層設計，積極有序推進。要做到規劃先行，明確質量標準，完善技術規範，滿足基本公共服務功能。要以政府為主導，發揮市場作用，吸引社會資本廣泛參與。

    3.推進城市地下綜合管廊建設如何做到規劃先行？

    住房城鄉建設部城鄉規劃管理中心主任劉佳福：推進城市地下綜合管廊建設，首先要編制城市地下綜合管廊建設規劃。

    一方面，要在開展城市地下管線普查的基礎上，統籌各類管線的實際發展需要，結合地下空間開發利用、各類地下管線、道路交通等專項建設規劃，合理確定地下綜合管廊建設區域、系統佈局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等。綜合考慮城市空間開發利用的遠景發展，為地下綜合管廊的建設預留和控制有關地下空間。今年5月，我部發佈了《城市地下綜合管廊工程規劃編制指引》（建城[2015]70號），從編制主體、管理控制、編制內容以及成果要求等方面提出了明確要求，是各地編制城市地下綜合管廊建設規劃的重要依據。

    另一方面，各地要在編制城市地下綜合管廊專項規劃的基礎上，建立地下綜合管廊建設項目儲備制度，組織編制五年項目滾動規劃和年度建設計劃。我部將會同有關部門和國家開發銀行下發關於建立地下綜合管廊項目庫的通知，組織指導各地做好這項工作。

    4.按照什麼標準建設城市地下綜合管廊？

    上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司副總工程師王恒棟：地下綜合管廊工程是“百年工程”，要以當代國際水準為標準，綜合考慮100年的工程需要。規劃、設計、施工、管理等要嚴格執行新修訂的國家標準《城市綜合管廊工程技術規範》（GB50838-2015）。

    一是要確保工程質量。地下綜合管廊工程結構設計使用年限為100年，建設時應根據100年的設計使用年限和環境類別進行耐久性設計，按照城市生命線工程抗震減災的要求，做到乙類建築物的抗震設計和抗震建設。二是要完善相關配套設施。按照規範的要求，同步配套建設消防、供電、照明、通風、排水、監控等附屬設施，提高智慧化監控管理水平，確保管廊安全運行。三是要把好原材料質量關，確保工程建設符合質量驗收標準要求。四是要考慮全壽命週期費用最優的要求，減少運營期的維護和維修費用。五是要推廣預製裝配技術，提高預製裝配化率，推進新型建築工業化。

    5.哪些地區應該建設城市地下綜合管廊？

    中國城市規劃設計研究院水務與工程院副院長謝映霞：選擇合適的地點、合適的類型、合適的時間建設地下綜合管廊是城市健康發展和可持續發展的重要保證。一是選擇在高密度建設地區。二是選擇在道路運輸繁忙、交通量大的地區。三是選擇在地下空間開發利用需求高的地區，例如有軌道交通、高壓電纜隧道通過的地區，應考慮一併建設地下綜合管廊。四是新區優先建設、老區結合項目改造建設。新區在建設初期，地下綜合管廊和道路、開敞空間的建設應同步進行；老城應結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等統籌安排地下綜合管廊建設。

    6.如何以市場化方式推進城市地下綜合管廊建設？

    北京大岳諮詢有限公司總經理金永祥：鼓勵企業投資建設和運營管理地下綜合管廊，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式。一是積極培育大型專業化地下綜合管廊建設和運營管理企業。二是政府要為地下綜合管廊PPP項目提供財政支持。入廊企業繳納的入廊費和維護費用還難以滿足社會資本的投資回報，需要地方財政為地下綜合管廊PPP項目提供適當支持，主要包括：投資補貼、貸款貼息、政府購買服務等。三是社會資本可以採用多種形式。如：入廊管線單位或入廊管線單位與專業管廊公司合資組建的公司作為社會資本方。還可以由入廊管線單位共同負責管廊投資並成立管廊業主委員會，由業主委員會選擇專業的社會資本方負責管廊的建設和運營管理。四是充分發揮仲介機構的作用，為PPP項目提供諮詢服務。

    7.如何在地下綜合管廊建設中推廣應用新技術？

    中冶京誠工程技術有限公司副總經理李躍飛：城市地下綜合管廊工程技術包括結構、電氣、通訊、消防、監控、通風、排水、管線等多方面，技術應用要充分考慮地質、水文、地上地下空間環境條件的影響。推廣應用新技術要把握四個方面的內容：一是鼓勵工程建設技術創新及應用。鼓勵各參建單位、科研院所，在結構類型、配套附屬設施、工程材料、施工工法、運營管理等各方面開展技術創新及應用。二是加強監督，做好新技術評定和試驗工作。地下結構工程一旦有質量問題，往往處理難度大，成本高；管廊內管線一旦漏氣、漏電，關鍵配套技術故障等均可能造成巨大影響。要進行技術應用前的評定和試驗工作，規避風險。三是創造良好環境，建立相應激勵機制。要積極為新技術研發立項、示範應用、獎項申報等方面提供支持。四是工程示範，大力宣傳推廣新技術應用的成功案例。

    8.推進城市地下綜合管廊建設需要加強哪些方面的工作？

    住房城鄉建設部城市建設司負責人：一是加強管線的入廊管理。已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線必須入廊，不得在管廊以外的位置上新建管線。既有管線在改造時，應有序遷移至地下綜合管廊。二是實行有償使用制度。入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納適當的入廊費和日常維護費，具體收費標準由地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據市場化原則共同協商確定。三是提高運營管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協議，確保地下綜合管廊正常運行，做好突發事件和應急管理工作。

    國家發展改革委有關部門負責人：根據日本等發達國家地下綜合管廊經費收取和管理經驗，結合我國實際發展情況，入廊管線單位向地下綜合管廊建設運營單位交納的入廊費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施建設成本，以及各入廊管線單獨敷設和更新改造成本確定。日常維護費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施維修、更新等維護成本，以及管線佔用地下綜合管廊空間比例、對附屬設施使用強度等因素合理確定。國家發展改革委將會同住房城鄉建設部制定具體收費的指導意見，引導規範供需雙方合理協商確定地下綜合管廊收費水平，形成合理的收費機制。

    財政部經濟建設司負責人：地下綜合管廊是百年工程，管廊容量滿足長期管線增容和擴建需要，因此，在地下綜合管廊運營初期，不可能達到所有管線均入廊，從入廊管線單位收取的入廊費和日常維護費，往往不能彌補地下綜合管廊的建設和維護費用成本，地方人民政府應建立財政補貼機制，根據實際情況，對地下綜合管廊建設運營企業給予必要的財政補貼，確保企業合理穩定回報。

    9.國家在推進城市地下綜合管廊建設方面有哪些支持政策？

    財政部經濟建設司負責人：中央財政將發揮中央資金“四兩撥千斤”的作用，積極引導地下綜合管廊建設。2015年，財政部會同住房城鄉建設部確定了10個試點城市，中央財政投入34億元，計劃三年內投入102億元以上引導地方建設試點，拉動社會資本投資約176億元，地方政府投資70億元。今後，中央財政將繼續通過現有渠道統籌安排資金予以支持。地方各級人民政府也要進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設資金的統籌，城市人民政府要優先安排地下綜合管廊項目，並納入地方政府採購範圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。

    國家發展改革委有關部門負責人：支持符合條件的地下綜合管廊建設運營企業發行企業債券和項目收益票據，專項用於地下綜合管廊建設項目。為加大債券融資支持城市地下綜合管廊建設的力度，今年上半年，國家發展改革委印發了《城市地下綜合管廊建設專項債券發行指引》，從審核程序、審核政策、債券期限、配套政策、增信方式及品種創新等方面，為各類企業發行地下綜合管廊建設專項債券提供了政策支持。將地下綜合管廊建設列入專項金融債支持範圍予以長期投資，具體辦法正在研究制定。

    國家開發銀行評審二局負責人：加大城市地下綜合管廊建設力度，有利於綜合開發利用地下空間資源，提高城市發展質量，促進新型城鎮化建設，是開發銀行積極支持的重要領域。截止目前，開發銀行與住房城鄉建設部合作，共同推出貸款支持項目27個，擬建管廊940公里，貸款規模540億元。同時，開發銀行會同住房城鄉建設部與吉林省簽訂協議，支持在吉林全省範圍內推進地下綜合管廊建設。在項目的開發評審中，開發銀行將根據國家政策和各地情況，綜合運用PPP、政府購買服務、機制評審等模式，協助地方政府設計符合項目情況的建設與運營模式、融資模式和貸款期限。

    住房城鄉建設部城市建設司負責人：地下綜合管廊建設造價高、投資規模大。為落實資金投入、調動社會資本積極性，除了以上支持政策，我們商有關部門鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經營權、收費權和購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。

    10.推進城市地下綜合管廊，政府、相關部門及單位應做好哪些工作？

    住房城鄉建設部城市建設司負責人：城市人民政府是推進城市地下綜合管廊工作的責任主體，要加強組織領導，明確主管部門，建立工作協調機制，紮實推進具體工作。

    住房城鄉建設部將會同國家發展改革委、財政部、工業和信息化部、人民銀行、新聞出版廣電總局、銀監會、能源局等相關部門，建立推進地下綜合管廊建設工作協調機制，加強對全國地下綜合管廊建設管理工作的指導和監督檢查。抓好地下綜合管廊試點工作，儘快形成一批可複製、可推廣的示範項目，經驗成熟後有效推開。

    各管線行業主管部門、管理單位等要各司其職，密切配合，共同推動地下綜合管廊建設。中央企業、省屬企業要配合城市人民政府做好所屬管線入地入廊工作。