近日，經李克強總理簽批，國務院印發了《關於促進融資擔保行業加快發展的意見》（以下簡稱《意見》），對融資擔保行業發展進行了系統、全面的規劃和頂層設計，旨在通過促進融資擔保行業加快發展，切實發揮融資擔保的重要作用，破解對小微企業和“三農”融資難融資貴問題，把更多金融“活水”引向小微企業和“三農”等實體經濟，促進大眾創業、萬眾創新，保障經濟社會健康發展。

    《意見》充分尊重為小微企業和“三農”提供的融資擔保的準公共産品屬性，明確了發展主要服務小微企業和“三農”的新型融資擔保行業的指導思想；確定了堅持政策扶持與市場主導相結合、發展與規範並重兩項基本原則；提出了融資擔保機構發展、再擔保體系建設、完善銀擔合作模式、建立健全融資擔保業務風險分散機制、完善政策扶持體系、完善行業監管制度體系，以及最終要實現小微企業和“三農”融資擔保業務較快增長等一系列中長期發展目標。

    國務院能加開常務會議審議通過並很快印發這個《意見》，充分體現了對加快發展新型融資擔保行業的重視程度，是在經濟新常態下,主動適應融資擔保行業改革轉型要求，重塑我國融資擔保行業，破解小微企業和“三農”融資難融資貴問題,更好地服務經濟社會發展大局的重大戰略舉措。

    作為一名融資擔保行業發展的親歷者，筆者有幸作為融資擔保機構代表參加了去年的全國電視電話會議，深刻理解這一指導融資擔保行業發展的綱領性文件出臺的背景、重點要解決的問題、意義，願與關心支持融資擔保行業發展的社會各界朋友、特別是與業內同仁分享一些個人對《意見》的理解。

    一、尊重融資擔保準公共産品屬性。在去年的電視電話會議上，馬凱副總理已經明確指出，融資擔保行業風險高、收益低，完全靠市場力量很難充分發揮應有作用，政府必須在這方面有所作為，指出世界上不少國家都把融資擔保作為準公共産品，給予大力支持。

    這次《意見》明確指出“對於服務小微企業和‘三農’等普惠領域、關係經濟社會發展大局的融資擔保業務，尊重其準公共産品屬性，政府給予大力扶持”，這在我國融資擔保行業二十多年的發展史上還是第一次，是對我國現行的以商業性融資擔保為主的融資擔保行業發展的一次重新定位，也是《意見》指導思想提出發展主要為小微企業和“三農”服務的新型融資擔保行業的主要原因。

    二、主動適應融資擔保行業改革轉型要求。我國融資擔保行業發展起始於1993年，由於財政資金短缺等歷史原因，我國融資擔保行業發展不久，就開始轉向以商業性擔保為主，截至2014年末，全行業共有法人機構7898家，其中民營及外資控股擔保機構5821家，國有控股擔保機構2077家，國有控股擔保機構佔全部機構數量的比例僅為26.3%。

    然而，二十多年的發展實踐證明，以營利為目的的商業性融資擔保機構儘管在一定程度上提高了小微企業和“三農”的資金可獲得性，但同時也大大增加了融資成本，特別是隨著近年來宏觀經濟下行，隨著一些商業性融資擔保機構風險爆發，商業性融資擔保機構紛紛收縮甚或停止開展融資擔保業務，沒有切實發揮擔保放大作用。現在，政府支持的國有融資擔保機構已以不到30%的機構數量、40%的行業資本，貢獻超過60%的行業在保餘額，正在成為行業發展的主力軍。另外，據統計，商業性融資擔保機構數量已連續兩年出現下降，與之相反，政府支持的融資擔保機構數量正快速上升。

    三、加快發展主要為小微企業和“三農”服務的新型融資擔保行業。核心是要發揮政府重要作用，快速建立起提供準公産品服務的融資擔保服務體系，具體到《意見》，概括起來主要包括兩個方面：一方面是要大力發展政府支持的融資擔保機構，另一方面就是要解決政府支持的融資擔保機構的商業模式可持續問題，兩者相輔相成缺一不可。

    融資擔保行業收益與風險不匹配、難以形成可持續的商業模式，這一直是制約融資擔保行業發展的根本問題，特別是對政府支持的融資擔保機構，由於業務定位以及需要堅持政策導向，問題尤甚。如何在提供準公産品服務、支持小微企業和“三農”發展的同時，實現融資擔保機構可持續運營？這是促進融資擔保行業發展必須要解決的問題。

    因此，《意見》堅持問題導向，以盡可能降低和分散融資擔保機構風險為解決問題的方法，提出一系列相關措施要求，如：從提高風險管控能力、依法合規經營以降低融資擔保機構實際風險的角度，提出要加強融資擔保機構自身建設和強化外部監管；從政府補償、再擔保分散和銀行分擔三方面分散融資擔保機構風險的角度，提出政府要發揮主要作用，通過機構體系建設、補償機制安排等制度設計和實際投入，發揮再擔保體系分險作用，引導銀行適當分擔風險，從而最大程度地促進融資擔保機構收益與風險的平衡，建立可持續的經營模式，保障不斷為小微企業和“三農”提供融資擔保服務。

    四、大力發展政府支持的融資擔保機構。

    去年,李克強總理做出重要批示,強調要大力發展政府支持的融資擔保機構。這次，《意見》從三個方面對大力發展政府支持的融資擔保機構的內涵全面進行闡述，即：一是以省級、地市級為重點，科學佈局，通過新設、控股、參股等方式，發展一批政府出資為主、主業突出、經營規範、實力較強、信譽較好、影響力較大的政府性融資擔保機構，作為服務小微企業和“三農”的主力軍，支撐行業發展；二是支持專注服務小微企業和“三農”、有實力的融資擔保機構開展兼併重組，發揮資本、人才、風險管理、業務經驗、品牌等方面的優勢，做精做強，引領行業發展；三是以開展小微企業和“三農”融資擔保業務為標準，加大扶持力度，支持融資擔保機構擴大業務規模。

    第一個方面和第三個方面相對容易理解，而對第二個方面，這裡需要做一下重點解讀。眾所週知，與一般的服務業不同，融資擔保行業是資本、風險、人才、管理密集型行業，要促進融資擔保行業加快發展，僅僅靠投入資金、出臺扶持政策是遠遠不夠的，融資擔保機構要發展必須要有專業的人才團隊、風險管理體系、業務經驗、以及品牌等，這些都需要融資擔保機構經過長時間的積累，不是政府能直接提供的。而這些恰恰是目前業內一些專注服務小微企業和“三農”的領先融資擔保機構的優勢，這些融資擔保機構才是融資擔保行業二十多年發展積累下來的最有價值的資源。以北京中關村科技融資擔保有限公司為例:作為立足中關村國家自主創新示範區的融資擔保機構，經過多年實踐、不斷完善，公司形成了一套適應科技型小微企業特點、與政府扶持政策緊密結合的體系化擔保服務模式，得到了企業、合作銀行及政府機構的肯定。公司成立近16年來，一直堅持主要為小微企業服務的方向，以累計15億元財政投入，合計為近22,000個項目提供超過1,300億元的擔保服務，擔保放大杠桿作用得到充分發揮。數千家通過擔保獲得首次融資、關鍵融資並成長壯大，僅在國內外資本市場上市（含新三板掛牌）的擔保客戶已超過350家。 特別是近幾年，頂住宏觀經濟下行壓力，公司積極履行服務企業的職責，擔保規模和客戶數量都保持持續增長，2014年新增擔保規模268億元，2015年上半年達到159億元，預計全年超過300億元。

    因此，要加快發展新型融資擔保行業，非常需要發揮這些融資擔保機構的優勢，支持其通過行業兼併重組等方式，實現跨區域、集團化發展，肩負起引領行業發展的重任。實際上，由於我國對融資擔保公司實行的是屬地監管，對於融資擔保機構跨區域、集團化經營，監管部門一直比較慎重，並設有一定的門檻（如要求註冊資本在10億元以上等）。《意見》這次能明確表示支持，也説明了監管層對市場和行業發展規律的充分尊重。北京中關村科技融資擔保有限公司將積極響應政府號召，充分發揮自身在科技擔保領域的領先優勢，積極引領行業發展。

    五、加強融資擔保機構自身能力建設，打造核心競爭力。融資擔保幹的是金融信貸領域最核心的工作，經營好信用、管理好風險、承擔好責任，做精風險管理，是每一個新型融資擔保機構的本分。

    然而，融資擔保機構要實現持續經營，特別是要發展，關鍵還是在於創新。互聯網的客戶價值理念已經給融資擔保機構上了生動的一課，現在互聯網金融等新型金融業態又為融資擔保機構打開了一扇門，融資擔保機構需要緊緊圍繞小微企業和“三農”融資需求，大膽創新，提供豐富的産品和優質服務，不斷提升客戶價值。

    六、發揮政府主導作用，推進再擔保體系建設。《意見》明確提出了構建國家融資擔保基金、省級再擔保機構、轄內融資擔保機構的三層組織體系。這實際上就是新型融資擔保行業的骨架或主體，將是我國第一次在全國範圍內建立起政府支持的融資擔保服務體系，充分體現了黨中央、國務院通過加快發展新型融資擔保行業，破解小微企業、“三農”融資難融資貴問題的決心。

    這其中，最關鍵的當屬設立國家融資擔保基金。根據《意見》，國家融資擔保基金將主要發揮兩大作用，一是承擔中央再擔保功能，為省級再擔保機構分散風險；二是通過股權投資、技術支持等方式，直接支持省級再擔保機構發展。如此，國家融資擔保基金可以發揮中央財政資金優勢，一方面引導、支持省級再擔保機構積極開展業務，另一方面可以支持地方特別是中西部地區發展省級再擔保機構。可以預見，國家融資擔保基金，將是中央發展新型融資擔保行業的重要抓手，將起到綱舉目張的作用。

    再擔保是擔保行業的“穩定器”。當前，受宏觀經濟下行影響，企業信貸風險不斷暴露，導致擔保代償大幅增加，代償壓力持續加大，亟需再擔保體系發揮作用。據統計，截至2014年末，擔保代償餘額661億元，其中僅2014年新增擔保代償即達415億元，部分地區擔保代償金額已超過擔保收費。

    七、改進完善對政府性融資擔保機構和省級再擔保機構的考核。目前，各地對政府性融資擔保機構基本都有盈利考核要求，有的還比較高，這導致一些機構在業務拓展上縮手縮腳，削弱了服務效果。為此，《意見》有的放矢，明確提出對政府性融資擔保機構，地方各級人民政府要結合當地實際降低或取消盈利要求，轉而重點考核小微企業和“三農”融資擔保業務規模、服務情況，對省級再擔保機構，要求不以盈利為目的，在可持續經營前提下盡可能降低收費。魚和熊掌不可兼得，政府需要看全局、算大賬，認真落實《意見》要求。

    八、政銀擔三方共同參與，構建可持續銀擔商業合作模式。長期以來，銀擔合作存在著雙方合作不對等、缺少風險分擔機制,一些融資擔保機構的信息披露不及時、不充分、不完整，擔保信貸業務不能降低銀行的風險資本佔用、減少風險撥備致使銀行缺乏與融資擔保機構合作的“內生動力”等問題。實踐證明，銀擔合作存在的一系列問題，靠銀擔雙方只能是無解。

    然而，銀擔合作存在的問題，又是促進融資擔保行業加快發展必須要解決的。為此，《意見》要求政府發揮作用，加大投入，積極探索適合本地區實際的政銀擔合作機制，並通過對銀行承擔的風險進行合理分擔、下調擔保貸款風險權重等完善銀擔合作政策、優化銀擔合作環境等，引導銀行業金融機構與政府、融資擔保機構一起構建銀擔可持續商業合作模式。

    九、有效履行監管職責，守住風險底線。堅持發展與規範並重，是《意見》堅持的兩個基本原則之一，關於行業監管的內容特意被放在《意見》後面進行重點強調。《意見》首先強調了融資性擔保業務監管部際聯席會議（以下簡稱聯席會議）重點要完成的監管法制建設等工作。自2009年聯席會議建立以來，聯席會議在行業監管制度建設方面開展了大量的工作，已基本形成了一套有效的行業監管制度體系。預計隨著《融資擔保公司管理條例》的出臺（《融資擔保公司管理條例》已在《意見》印發的前一天，通過互聯網公開向社會徵求意見），與新型融資擔保行業發展相配套的行業監管制度體系將會得到進一步完善。

    《意見》同時要求各省（區、市）人民政府作為監管責任主體，要處理好發展與監管的關係，並對地方監管部門的工作提出了要求，堅決守住不發生區域性系統性風險的底線。當前，宏觀經濟正處於下行階段，融資擔保行業作為銀行業風險的“緩衝器”，未來一段時間融資擔保機構風險事件仍將多發，《意見》提出如此明確要求，説明監管層對此已有充分考慮，並時刻保持警醒。

    十、加強協作，共同支持融資擔保行業發展。

    該部分主要包括落實財稅支持政策和營造支持發展的良好環境兩個方面，提出的相關命題都是需要儘快解決的，如：融資擔保機構免徵營業稅和準備金稅前扣除等政策雖然是已有政策，但在很多地方還未得到全面落實；現有的企業會計準則無法滿足融資擔保行業會計信息質量要求，無法真實反映融資擔保機構經營成果；融資擔保機構接入金融信用信息基礎數據庫的工作還處在試點階段，目前已接入的只有幾百家；融資擔保機構抵（質）押登記在很多地方還無法辦理。如此種種，體現了《意見》堅持問題導向，在起草時充分吸收了各方提出的相關意見建議。（段宏偉）