導讀

不可能搞一刀切，這不符合經濟規律，但如果説時間表，到2020年在重要領域和關鍵環節取得決定性成果就是一個總時間表。至於具體改革內容，比如“22號文”在談到混合所有制改革時有一個説法“成熟一個推進一個”，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，防止運動式推進。

9月13日，中共中央、國務院聯合發佈《關於深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）（以下簡稱“22號文”）。

就新一輪國企改革的特點、國資佈局、分類改革、國資委改革等問題，21世紀經濟報道記者專訪了國研中心産業經濟研究部部長趙昌文。

回應改革爭議問題

《21世紀》：如果放在國企國資改革的歷史系列文件當中，“22號文”處於什麼位置？

趙昌文：改革開放之後，特別是上一輪大規模國有企業改革期間，為了確保改革的原則和政策能夠正確執行，中央政府包括部門層面先後制定和出臺過不少文件，在一些重要決定中涉及國企國資改革的也不少，如十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》中非常明確地提出了“産權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度16字表述；十六大報告、十七大報告、十八大報告中都有關於“混合所有制經濟”的表述；2003年10月黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中進一步提出，要建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代産權制度。但是，以黨中央的名義專門發佈關於國企改革的系統性文件並不多。一般大家都知道的是1999年十五屆四中全會通過的《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，它涵蓋了企業制度、管理體制、國有經濟戰略佈局和組織領導等多個方面的內容。由此可見，這次“22號文”的重要性自然不言而喻了。

實際上，十八屆三中全會以來，中央全面深化改革領導小組已經討論通過了5份有關國企國資改革的文件，去年兩份，一份是《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》，另一份是《關於合理確定並嚴格規範中央企業負責人履職待遇、業務支出的意見》；今年三份，包括《關於在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》、《關於加強和改進企業國有資産監督防止國有資産流失的意見》和《關於推動國有文化企業把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一的指導意見》。

從時間序列上來看，“22號文”是第六個文件，但我理解卻是最核心的。在國企改革的“1+N”政策體系裏面，它就是“1”，以前的5份算“N”了，以後還會有若干個“N”，但更多的是針對某一些特定的事項。

《21世紀》：從內容上來看，“22號文”有哪些顯著特點？

趙昌文：首先，“22號文”忠實地貫徹了十八屆三中全會《決定》的基本精神，並在此基礎上做了細化。“22號文”在一些重大原則問題上的表述與三中全會決議是一致的，只是更加明確、具體了，並不存在有人認為的國企國資改革退步的問題。尤其是明確了改革的時間表，提出“到2020年在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果”。《決定》裏面並沒有這一表述，這意味著國企國資改革將成為“十三五”期間最重要的改革領域之一。

其次，“22號文”回應了國內外有關國企國資改革的一些爭議性問題。其中，最重要的就是國企的定位及其改革方向和目標。“22號文”不但強調國企是“我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎”，還提出國企在實現中華民族偉大復興中國夢的進程中“肩負著重大歷史使命和責任”，作用重要，意義重大。國資國企改革的目標是國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。

此前，不少人認為，既然中國已經選擇了發展社會主義市場經濟，最終的結果可能就像很多西方國家一樣，國有經濟的份額應該越低越好，這樣可以給民間資本、外國資本更多的空間和機會，也更加有利於市場在資源配置中發揮決定性作用，最終仍然會有利於國民經濟的發展。

這些認識也不能説完全不對，但是現在看來至少是不全面的。這不僅僅是因為社會主義制度意識形態上的差異，也是經濟發展客觀上的要求。由於我們工業化的歷史進程還沒完成，國有經濟的份額仍將保持較高比例。即便工業化完成之後，預計在相當長時間內中國國有經濟的比重都會遠遠高於其它市場經濟國家，國有資産、國有資本的總量也會遠遠大於其它市場經濟國家。所以，改革要堅持和完善基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向。

從這個意義上來説，“22號文”有助於消除我們過去長期以來大家的一些分歧和爭論。

國有資本佈局太寬？

《21世紀》：在有過的國企爭議中，不少人指出國企佈局太寬。對此，你怎麼看？

趙昌文：這個問題與上一個問題有點關係。許多國家都有或多或少的國有企業，一些國家國有經濟仍然具有非常重要的作用，這與其社會政治制度完全沒有關係。前幾年，我得到一個資料，從OECD有國有企業統計的29個國家的情況來看，2010年國有資産總量約3萬億歐元，涉及就業900萬。當然，其國有資本主要佈局在基礎産業（電信、鐵路、電力、民航等）、公共服務、金融和教育四個領域。對比之下，中國國有資本的佈局顯然要比它寬得多。

對此，我覺得要從兩個方面去看。首先，二者處於不同的歷史發展階段。OECD國家都是發達國家，人均GDP都在3萬美元以上，早已完成了工業化和現代化。如果我們向前看幾十年之前甚至更早，這些國家在工業化快速推進的過程中，大量的國有資本都分佈工業領域和製造業領域。在某種程度上，國有企業就是快速推進工業化的一個重要工具。與此相比，中國雖然已經是世界第二大經濟體，已經在2012年前後總體上進入了工業化後期，而且十八大提出的目標是到2020年前後基本實現工業化。但是，中國2014年的人均GDP只有7500美元左右，地區之間發展不平衡的問題仍很突出，現代化的進程還會很長，所以，國企對中國的意義是不同的。

另一方面，從歷史的角度去看，國有企業佈局過寬還有路徑依賴的原因。中國過去幾十年的發展，從計劃經濟向市場經濟轉型的過程實際上就伴隨了國有經濟比重不斷下降而非國有經濟不斷上升的事實。從行業分佈上看，過去的國有企業，幾乎遍佈在99%的行業裏，上一輪改革後，隨著大量低效率的國有企業退出，行業佈局也經歷了從輕紡工業到重化工業的調整。總體上，這些年國有資本的戰線已經在收縮了，目前工業領域不到30%，服務業領域更高一些，只不過可能收縮的速度沒有大家想象的那麼快，加之過去一些年不少國企出現在房地産等社會關注度很高的行業，以及一些地方發生的行政手段介入企業兼併重組等，所以，社會上出現了“國進民退”的聲音。

其實，包括十五屆四中全會提出的“有進有退；有所為，有所不為”，根本上就是希望國有資本優化佈局、調整結構，而不是沒有邊界地去發展。三中全會《決定》也強調，國有資本要更多投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性産業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。但是，打破路徑依賴並不是一個簡單的過程，首先就是既有利益的問題，收縮就意味著明明在這個領域可以賺錢，為什麼讓我退出？也有一些歷史的問題，例如退出以後，原有職工的安置怎麼辦？

《21世紀》：國企佈局的問題就涉及到國企該不該退出競爭性領域。對此，你怎麼看？

趙昌文：反對國企進入競爭性領域的理由很多。一個典型理由是把國企當作一個小圈子，一個特殊的利益集團。的確，這些年國有企業給國家公共財政的貢獻確實太少，國有資本收益上繳公共財政比例只有10％左右，十八屆三中全會決議和“22號文”都要求到2020年提高到30%。根據世行的研究，國外的比例大概平均在30%-50%。我們約100萬億的總資産、30多萬億的凈資産、每年2萬多億的利潤，上繳給財政的國有資本收益只有1000多億，而且相當多的還又返回到了國有企業的體系裏面去了。加之，過去相繼出現的國企內部管理制度不健全甚至腐敗、瀆職導致國有資産流失等問題，所以，反對至少不是完全沒有道理。當然，一些經濟學家的反對，主要是因為國有企業天然存在的委託代理關係，從制度設計上就可能效率低於私人企業。不少的實證研究也佐證了國有企業總體效率低的事實。

但是，我覺得也不全對。你不能因為它未能更好地服務於全民的利益，就讓它不要去涉足競爭性領域，這是典型的因噎廢食。至於説，如何進一步提高國有資本經營收益比例，國有資本經營收益怎麼更好地服務於全國人民的利益，這個實際上是一個國有資本運營管理問題和財稅體制改革的問題，需要通過進一步加強預算統一和提高國有資本運營管理的透明度去解決。

另一個典型理由是認為國企進入競爭性領域，與“民”爭利。對此，我也不完全同意。從理論上來講，國有資本能夠更多、更好地代表“全民利益”，而私人資本、外國資本，才是真正代表少數人利益的。之所以把它對立起來，主要也是覺得國有企業是特殊利益集團，好像與民爭利了，其實與誰爭利了呢？為什麼把國有資本賣給私人資本反而變成了代表大多數人利益了？

當然，我這麼説並不是説私人資本就不能提供公共利益。改革開放以來，民營企業、外國企業在經濟增長、稅收創造、解決就業、促進創新等方面的貢獻是非常巨大的。

所以，一些國有企業進入房地産、金融等競爭性領域遵循的是市場規律，不要把國企與民企對立起來，不要去強化國有企業的概念，它實際上是國有資本，就是一個投資者而已。民營資本可以，為什麼國有資本不行？至於效率低的問題，不公平競爭問題，那是另外的事情，不要為了解決那個事情，把這個事情都否定了。這是非常正常的邏輯。從未來看，隨著股份制公司制改革的推進，混合所有制經濟將是一個基本的形式，只有極少數關係國家安全的重要産業領域還可能存在國有控股公司甚至獨資公司。對此，《決定》和“22號文”都講得很清楚，就是“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式。”國有企業的概念會越來越多地弱化，國有資本的概念會越來越多地強化。

國企分類暫無時間表

《21世紀》：“22號文”提出將國企分為商業類和公益類，在實際操作上可能會遇到哪些問題？

趙昌文：在此前的討論中，關於國企怎麼分類有不同的提法，比如有競爭性、功能性、政策性等多種分類。我理解，分類只是一個原則性規定，需要具體問題，具體分析。現在分為商業性國企與公益性國企也是相對的。

比如，同屬於商業類國企，有些企業市場化程度很高，有些企業可能承擔更多的“國家重大專項任務”。此外，不少國企所在的産業鏈都比較長，不同的價值鏈環節屬性差異也較大，有些政策性很強，有些屬於自然壟斷。

例如，就中石油來説，它既有具備自然壟斷特點的管網業務，也有行政壟斷較強的上遊勘探開發業務，還有市場化程度很高的煉油和下游零售業務。它應該分到商業類還是公益類哪一類，這其實是個很複雜的問題。當然，不分類國企改革是無法推進的。

《21世紀》：“22號文”為什麼沒有針對112家央企分類改革設置時間表？

趙昌文：不可能搞一刀切，這不符合經濟規律，但如果説時間表，到2020年在重要領域和關鍵環節取得決定性成果就是一個總時間表。至於具體改革內容，比如“22號文”在談到混合所有制改革時有一個説法“成熟一個推進一個”，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，防止運動式推進。所以，在國企改革推進過程中，還應該會就每一個具體的方面制定更加明細的實施細則，要實事求是。

《21世紀》：在推動商業類國企股份制改造的同時，允許將部分國有資本轉化為優先股，在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度。何謂國家特殊管理股制度？

趙昌文：這是在歐美國家曾經在國有企業私有化過程中為了保留控制權和終極否決權而採用的一種特殊措施，通常表現為政府保留特殊一股（或極少數股份）的形式，由於這一股（或極少數股份）具有黃金般的價值，往往也被稱為“黃金股”。換個角度來説，黃金股是指政府持有的特殊一股（或極少數股份），具有某種法定的特殊權力，永久性地或有期限地允許政府在國有企業混合所有制之後依然擁有在某些特別重要事務上的超級投票權和終極否決權。

《21世紀》：“22號文”提出，明確國企黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。這與現代公司治理是否相衝突？

趙昌文：這就是社會主義市場經濟體制大背景下如何把黨的領導和現代公司治理有機結合起來的問題，這個問題在西方國家並不存在。一般地講，現代公司治理的核心其實就是怎麼保證落實董事會在企業決策中的核心地位。但是，由於我們的特殊國情，在學習借鑒西方國家先進公司治理經驗的同時，也得解決自己的問題。由於我們的國企管理人員在相當長時間內一定是兩類人在負責，一類是組織委派的，另一類是市場選聘的。所以，這個結合就顯得更加重要。

以前有些國企，還面臨黨組織書記怎麼參與董事會決策的問題。絕大多數黨組織書記都是屬於董事會成員，在《關於在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》和“22號文”中都提出黨組織書記和董事長一般由一人兼任，在一定程度上有助於協調這個關係。

多家國有資本運營公司相互競爭

《21世紀》：“22號文”提出要改組組建國有資本投資、運營公司。那麼國有資本投資、運營公司是一類公司還是兩類公司？它們如何成立？

趙昌文：這是一個關鍵，此前《決定》也曾專門提出。嚴格來説，國有資本投資公司和運營公司是很難分開的，二者沒有本質分別，如果説有區別的話，《決定》中説在國有企業母公司基礎上改組而成的叫國有資本投資公司，新組建的叫國有資本運營公司。

目前，在國資委管的112家企業裏，實際上已經存在類似的國有資本投資運營公司，比如國家投資公司，不同的是，國家投資公司擁有諸多實體企業，並不完全是一個以價值增值為目標的資本投資運營公司。

此外，國家也曾成立了誠通和國新兩家國有資本運營公司，但是實際運作得並不是很好，規模也不是很大。

“22號文”提出組建投資、運營公司，實際上還是會類似于國家投資公司或者金融業的匯金公司這種模式。我認為，國有資本投資運營公司的改組和組建，既是政府行為，也是市場行為，未來一段時間，應該會逐漸形成一批相互競爭的國有資本投資運營公司。我建議，首先可以選擇多年來市場化水平比較高、國際經驗比較多、治理結構比較好的投資類央企率先改組為國有資本投資運營公司。

投資、運營公司的改組或組建，要打破産業國資和金融國資的界限。上個世紀90年代四大商業銀行改革的時候形成了4家資産管理公司，即東方、華融、信達、長城應該也可以發揮必要的作用。全國社會保障基金也應該並且可以發揮必要的作用。

因此，將來國有資本投資運營公司的總體格局會是：若干個淡馬錫再加上一些專業基金和金融類投資公司、資産管理公司。如此，長期以來存在的金融國資與産業國資涇渭分明、井水不犯河水的格局也會有大的改變。

《21世紀》：國有資本投資運營公司和國資委之間是什麼關係？國資委以後同時管國有資本投資運營公司和國有企業，還是只管國有資本運營公司？

趙昌文：這是一個敏感而複雜的問題。國有資本投資運營公司一定不能只是在國資委和國有企業中間的一個行政層次，否則就是第二國資委，對於改變目前國有企業存在的矛盾是沒有任何益處的。

我理解，國有資本投資運營公司會成為絕大多數國企特別是商業性國企的實際授權出資人，而國資委是名義上的出資人。這意味著相當大部分商業類國企應該由國有資本投資運營公司來通過授權運營管理，而少數具有特殊重要性的公益類國企應該由國資委繼續直接行使出資人權利。當然，按照“22號文”，也可以開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點。

國資委應剝離公共管理職能

《21世紀》：“22號文”中強調，國資委應將配合承擔的公共管理職能歸位於相關政府部門和單位。對此，如何理解？

趙昌文：這一點至關重要。現在國資委承擔了很多公共管理職能，比如，本該由國務院制定並經全國人大審議通過的國有資本的經營收益、管理的基本制度，對國有資本投資運營公司的增資和減資政策（在OECD國家叫國家所有權政策）。讓國有出資人代表自己去確定國有資本政策，是不科學的。此外，也有些其他公共管理職能應該相應移交財政部等相關政府部門。

《21世紀》：相比央企，地方國企在改革中有哪些特殊性？

趙昌文：“22號文”並不涉及地方國資國企改革問題，但是，由於此前各省市已經出臺的改革意見比較抽象，等待觀望的思想比較濃厚，相信這次文件出臺之後，地方會有一些新的補充規定或者具體實施辦法。從總體上看，地方國企和央企面臨的改革任務大部分是相同的，但也有不同。一個值得關注的情況，就是2008年金融危機之後，地方政府成立了不少投融資平臺，嚴格來説它們是政府性公司，其經營性資産與非經營性資産混在一起，商業性業務和政策性業務混在一起，企業決策和政府決策混在一起。雖然是按照公司法新成立的企業，其機制卻回到了過去政企不分的狀態。

目前各地的管理模式也不一樣，有一些由國資委統一管理，有些甚至都沒有國資委去管，都是政府直接管的。就算是國資委管的，這一類公司基本都是市長、省長做決策，企業具體執行。

所以，地方國企改革要和地方債務的化解、投融資平臺的清理、財稅體制等很多問題結合起來。（王爾德）