務實理性全面推進國企改革
——訪國務院發展研究中心企業研究所國企研究室主任、研究員項安波

近日，中共中央、國務院印發了《關於深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）。這是新時期指導和推進國有企業改革的綱領性文件，必將開啟國有企業發展的新篇章。國企是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。深化國企改革，是促進經濟社會發展的時代要求，也是人民的期盼。

《意見》對於深入推進國企改革有哪些重要意義？此輪國企改革的重點和亮點是什麼？如何以管資本為主加強國資監管？為此，中國經濟時報記者專訪了國務院發展研究中心企業研究所國企研究室主任、研究員項安波，圍繞《意見》展開深度解讀。

務實成《意見》部署改革最大亮點

中國經濟時報：你認為《意見》在部署國有企業改革中，存在哪些亮點？

項安波：《意見》雖然姍姍來遲，但其中不乏亮點，如“堅定不移做強做優做大國有企業”措辭排序上的講究，顯示了國有企業在規模化發展的同時，要更加注重效率優先；“清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批”暗示了國有企業不僅要做“減法”和“加法”，也要做“乘法”。

《意見》在發展混合所有制經濟、完善國有資産管理體制和完善現代企業制度等方面提出的一些改革思路，使人理解作為最重要的頂層改革方案設計之一，具有更高的共識度和更好的操作性。應該説，推動混合所有制改革面對現實問題採取了實事求是的務實態度，是最大亮點。

《意見》關於推動混合所有制的部分裏面開篇第一句即強調了“以促進國有企業轉換經營機制”等穩妥推動國有企業發展混合所有制經濟，即要注重利用推進混合所有制改革來實現國有企業豐富生産要素與民營企業靈活經營機制的互補、融合。通過混合所有制改革促進國有企業經營機制的轉換，是國有企業激發活力、提升效率的關鍵。

《意見》顯示了發展混合所有制經濟實際上是雙向進入的，既強調了引入非國有資本參與國有企業改革，也明確了鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業，同時也劃定了國有資本以公共服務、高新技術、生態環保和戰略性産業為重點領域，對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資。這既呼應了十八屆三中全會《決定》關於國有資本重點投向五大領域的要求，也避免了“與民爭利”、“國進民退”等方面的爭議。

關於探索實行混合所有制企業員工持股，《意見》對於以前一些難以明確的部分問題給出了答案。首先，明確了優先支持轉制科研院所、高新技術企業、科技服務型企業開展員工持股試點。個人理解，原因在於此類企業發展高度依賴於依附“人”之上的因素——知識、技能和積極性等，實行員工持股有利於協調國有資本和創造性勞動之間的關係，激發生産力。優先支持此類企業試點，利大弊小，風險低、爭議少。其次，明確了支持科研人員、經營管理人員和業務骨幹持股，員工持股主要採取增資擴股、出資新設等方式，對員工持股中的“員工”範圍界定和持股方式這兩個關鍵問題，給出了標準或指引，有助於實踐者能規範有序地推進改革。

此外，《意見》還充分認識到了推進混合所有制改革的複雜性和艱巨性。因而面對現實問題，採取了實事求是的務實態度。同時也不回避矛盾，對看清楚了的問題給出了清晰指引。

這樣，既能做到穩妥推進，又能在業已出臺的《關於加強和改進企業國有資産監督防止國有資産流失的意見》這一保障性文件的基礎上，更好地防範潛在風險和避免可能的負面效果。

完善現代企業制度嚴防國有資産流失

中國經濟時報：《意見》對於以監管資本為主防止國有資産流失的作用有哪些？

項安波：國資管理體制改革的重點是“管資本”和國有資産監管機構轉變職能。過去的國資管理體制在促進國企做大規模中發揮了重要作用，但在促進“做強做優”方面不夠，還存在“越位”和“缺位”並存、行政化管理方式為主、國資佈局不合理等問題，抑制了國有企業活力、降低了國有資本效率。完善的國有資産管理體制能為提升國有資本效率和釋放國有企業活力創造基本環境。

《意見》強調了“以管資本為主推進國有資産監管機構職能轉變”。某種意義上來説，當前深化國有企業改革的主要對象已經不僅僅是國有企業，更要包括國有資本及其之後的黨政機構。為給深化國有企業改革創造良好條件，國資監管機構當務之急是轉變職能和轉變管理方式：一方面，需要將與公共管理相關的職能移交給其他政府部門，擺脫“老闆＋婆婆”雙重角色于一身的定位，以更為純粹地履行出資人代表職責；另一方面，需要從“管企業”轉向“管資本”、從偏重於行政化管理方式轉向以市場化管理方式為主。

關於“以管資本為主改革國有資本授權經營體制”。目前《意見》較多地闡述間接授權經營體制，對直接授權經營體制僅提到要“開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點”，著墨不多。我們希望能同時均等試點間接和直接兩種國有資本授權經營體制，這樣更有價值和意義。因為唯有如此，才能使得試點成為有競爭、能比較、可評估的“賽馬機制”，以便將來能擇優在更大範圍內推廣成功模式和先進經驗。

中國經濟時報：深化國有企業改革亟須完善現代企業制度。《意見》對此進行了系統闡述，列出了“時間表”，繪製了“路線圖”。你認為完善現代企業制度的關鍵點和難點在哪？

項安波：完善現代企業制度關鍵在於股權改革。《意見》重視了推進公司制股份制改革，明確要“加大集團層面公司制改革力度”。我們理解，新一輪國有企業改革將過去主要在集團二級、三級公司層面推動的股權改革，上升到集團母公司層面。也就是國有獨資的集團母公司也要股權多元化，合適的可以結合混合所有制改革發展成為混合所有制企業。這有利於按現代企業制度要求和市場化方向，解決長期困擾國有企業集團“老體制管新體制”等問題。

更重要的是，可以通過股權多元化或結合混合所有制改革，來優化國有企業的股權結構，進而完善公司法人治理結構，發揮董事會作為決策機構在公司治理中的核心作用。此外，産權層面的改革對於推行職業經理人制度，以市場化為導向、完善並切實落實“三項制度”,消除國有企業內部行政化的思想意識和運行機制，加強激勵約束機制建設等等，都具有基礎性的促進作用。

《意見》還提出允許將部分國有資本轉化為優先股，在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度。這進一步為優化國有企業股權結構，特別是改變國有股“一股獨大”格局，提供了條件。“優先股”使得國有資本保值增值更有保障，並賦予了國有資本更大的靈活性和更強的流動性；“國家特殊管理股制度”保證了政府在特定領域即使只有少數股權，仍具有否決權，不至於失控。

《意見》將有效改變國企改革停滯局面

中國經濟時報：你如何看待一直以來社會上存在的對國有企業改革方向的誤讀？

項安波：我國的國有企業數目之多、資産之大、分佈之廣，舉世無匹，對國民經濟整體效率、協調發展和國家國際競爭力的影響舉足輕重。經過三十多年的改革和努力，國有企業在規模與實力等方面都有了長足進步，但取得的成績與其擁有的資源，與政府的要求和民眾的期望仍有差距。

隨著我國經濟轉入新常態和全面深化改革的深入推進，國有企業所處的政策、行業與市場環境已經開始發生變化，一批分佈于重化工業等産能過剩領域的國有企業在經濟增速轉變階段極有可能重陷困境，而社會上普遍存在著越來越難以接受國有企業對經濟增長的抑制或拖累的現象和局面。這也是為什麼過去一段時間，進一步深化國有企業改革的呼聲越來越強烈的主要原因。《意見》的出臺，使得國有企業改革停滯不前不再具備搪塞的理由。

目前，國有企業資源優勢明顯、整體經營狀況尚可，我國社保體系基本健全，並且過去幾輪改革積累了較為豐富的經驗；而另一方面，適應經濟新常態使得提升國有企業經營績效、提高國有資本公益性和流動性等任務既迫切又必要。主動推進國有企業改革，當前既是有利時機，也是關鍵時期，再不能只坐而言、而應起而行。當前，各方應摒棄對國有企業的先驗判斷，按照十八屆三中全會《決定》精神和《意見》部署，凝聚改革共識，務實理性地推進國有企業改革，避免在消極怠工、推諉回避中貽誤改革時機。