落實環境保護基本國策，對領導幹部既要“問責”也要“激勵”
    用好政績考核的“指揮棒”

徐駿 繪（新華社發）

環境保護是“基本國策”，但過去的幾十年，其地位難與之相匹配。同樣作為基本國策，計劃生育卻始終獲得了高度重視。究其原因，一票否決、一把手負責的考核制度作用不可低估。

政績考核制度在這幾年有了較大改變。尤其今年8月《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》公佈，讓幹部們對生態環境保護紅線心生敬畏。11月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公佈《開展領導幹部自然資源離任審計試點方案》，標誌著綠色考核邁出重要一步。

“十三五”即將開啟，百姓對生態環境質量的提升充滿期待，在綠色發展指揮棒引領下，生態環境保護將翻開新的篇章。

基層環保局長“吐苦水”

各級黨委和政府權力運用當否，直接關係地方環境保護成敗

環保領域一本權威雜誌今春發表了一封基層環保局長的來信，引起輿論關注。以“我有苦衷，但我應該懺悔”為開頭的這封信，詳述了這位局長的尷尬。

“從外縣調來了一位主要領導，上班第一天就私下找我談話：從某個角度講，你的政績和我的政績是衝突的，你若是敢影響我的政績，我必……”在這樣的壓力下，他只能“明面上主持會議，接受採訪，高喊向污染宣戰，背地裏卻按領導要求為企業出主意、跑關係，對領導交代過關照企業的違法排污行為睜一隻眼閉一隻眼；明面上在上級檢查調研時介紹已取得的環保成績，展示環保決心，背地裏卻在調研時弄虛作假，為被查企業提前通風報信”。

這封來信之所以能引起震動，是因為這樣的現象在基層並不鮮見。

由於缺乏對幹部在環境保護方面的問責機制，環保關口是否嚴把，保護措施執行得如何，關鍵在於地方主要領導對環保的認知和態度。如果地方主要領導不重視生態環境保護，地方環保局長就會遭遇尷尬：“站得住的頂不住，頂得住的站不住”。即便上面的有關政策、資金到位，但是“再好的政策，可能就栽在地方官的態度上。”

環境保護部政策與環境經濟研究中心政策部主任沈曉悅告訴記者，在處理環境與經濟關係的問題上，各級黨委和政府手裏至少有3項權力，這些權力運用當否，直接關係地方環境保護成敗。

第一是用人權。地方黨委政府掌握著下級幹部提拔任用的大權，不少下級幹部為保住“帽子”而屈從於上級政府或政府主要領導，為一些環境違規項目上馬開綠燈。

第二是用財權。一些地方黨政領導在經濟發展中不尊重經濟規律和市場規則，利用手裏掌握的財政資源，以各種優惠、補貼等條件招商引資、吸引項目、干預市場，一些地區落後産能嚴重過剩，與地方政府有很大關係。

第三是審批權，無論在經濟領域還是環保領域都存在著大量行政審批，這些權力一旦被亂用、濫用，無疑會導致嚴重的後果。在很多環境違法事件背後都存在著不當、違規審批。

“我國環境保護領域存在諸多問題，使得法律實施的效果難以達到立法預期。其中一條重要的原因，就是環境管理體制存在障礙。黨委和政府不同責，黨委做決定卻不擔責，導致一些地方黨委違法干預環保工作而無法追責的問題十分突出。”天津大學法學院院長孫佑海説。

考核“綠化”折射發展觀轉變

在GDP上較勁的心態一時難改，但幹部心裏有了生態環境紅線

“由決策、領導意志造成的生態環境損害屢見不鮮，反映出一些黨政領導幹部發展觀出現偏差。”中國工業環保促進會會長楊朝飛認為，保護生態環境，僅約束企業行為遠遠不夠，更重要的是規範政府行為。

沈曉悅表示，過去由於缺乏必要的生態環境考核，在GDP考核的壓力下，各地犧牲環境大搞經濟的現象比比皆是，令人痛心，更應該警醒。在綠色發展的大背景下，一定要儘快轉變觀念，摒棄不管不顧大幹快上的思路和做法。

深圳南山區月亮灣片區，10年前這裡電廠和工業企業扎堆，媽灣電廠、光大木材等廢氣排放大戶導致的空氣污染，引發廣泛關注。如今，隨著脫硝改造工程的完成，提供了深圳近兩成電力的媽灣電廠，氮氧化物排放量已低於全社會排放量的3%。

深圳近年來發展態勢喜人，經濟效益與生態環境齊頭並進。取得這樣的成績，2007年出臺的《深圳市環境保護實績考核試行辦法》功不可沒。2013年這一辦法“升級”為生態文明建設考核，注重強化考核結果的運用，對考核對象形成了硬約束。

深圳市委組織部相關負責人介紹，“考核不合格的領導幹部在兩年內不得提拔重用”，這一條給了幹部很大觸動，帶來施政行為的改變。

近年來，隨著生態文明建設地位提升，各地在幹部考核上的“綠化”，直接反映出發展觀、政績觀的轉變。

浙江不再考核淳安縣、永嘉縣、文成縣等26個相對欠發達縣的GDP總量，轉而著力考核生態保護、居民增收等；寧夏發佈《地市級領導班子和領導幹部任期考核評價辦法（試行）》，強化對地級市領導班子和領導幹部任期內資源消耗、環境保護等約束性指標的考核；福建取消對34個縣（市）的地區生産總值考核，實行生態保護優先和農業優先的績效考評方式……

然而，從考核文件出臺到幹部觀念切實轉變，還有一段路要走。一位基層幹部告訴記者，即使不考核GDP，哪個縣的領導坐在一起説的不是這個話題？雖然GDP排名弱化，但數據都在那擺著，大家心裏都把名次排得清清楚楚，誰願意老落在後面！

明處不考核，暗地裏在經濟發展上較勁，這樣的現象可能還會存在，但令人欣慰的是，考核制度的變化，讓幹部們心裏有了生態環境這個紅線。

“綠色指揮棒”含金量在提升

專家建議抓緊起草具體實施辦法，同時強化正向激勵

從中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，到十八屆五中全會明確提出“以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導幹部自然資源資産離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系”，“綠色指揮棒”內容日益豐富。

11月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公佈《開展領導幹部自然資源離任審計試點方案》，標誌著綠色考核邁出重要一步。專家們表示，期盼政策、文件進一步細化，“綠色指揮棒”能發揮更大作用。

“當前，中央關於‘黨政同責、一崗雙責和失職追責’的政策理念已經形成，但尚缺乏配套的法律法規將政策真正‘落地’。因此，有關部門要立即行動起來，抓緊起草落實問責制度的具體實施辦法。”孫佑海表示，這些辦法應聚焦于明確追責主體，界定責任邊界，把握執法尺度，切實強化環保法律的督促落實機制，以堅決遏制環境污染加劇的勢頭。這是依法治國的迫切需要。

“進一步明晰我國環境質量目標責任和評價體系，加快建立和完善生態環境損害評估體系，構建科學、合理的環境責任風險防範體系，這都是‘綠色指揮棒’落地的基礎工作。”沈曉悅説，這些工作有挑戰性，需要加速推進。

有專家指出，光有問責還不夠，還應同時建立一套有效的激勵機制，讓黨政領導幹部成為生態環境改善的積極推進者。

《中國環境報》去年底曾公佈一組統計數據：近20年來，全國有99位環保廳局長先後卸任，其中真正官升一級、由正廳到副省的只有1位，僅佔1%；26位轉任其他部門或交流到地市，佔26%；其餘70%以上到人大、政協、非政府組織等崗位繼續工作，直至退休。環保幹部幾無上升空間。

如果缺乏激勵機制，光有問責壓力，難以調動領導幹部積極治理污染、推進生態文明建設的積極性。“不僅要有破壞生態問責的制度，更要形成幹好環保有面子、受重視、有前途的用人新風氣，這才是更全面更有力的綠色指揮棒！”孫佑海説。（記者 孫秀艷 呂紹剛）