新型城鎮化建設系列報道之一：重慶地票改革試驗情況

國家發展改革委按：為貫徹落實習近平總書記、李克強總理重要批示和國務院深入推進城鎮化建設電視電話會議精神，及時總結交流各地推進新型城鎮化建設的實踐和探索經驗，深入推進新型城鎮化建設，促進城鄉要素高效配置，我委近日召開城鄉要素高效配置交流座談會，11個地區和單位介紹了各自的探索和經驗。鄭新立、胡存智等專家參會並對這些地區的探索和經驗做了點評。

推進供給側結構性改革是貫穿我國“十三五”時期的發展主線，新型城鎮化可以促進勞動力、土地、資本和創新要素高效配置，是推進供給側結構性改革的重要平臺。新型城鎮化是消費需求的“倍增器”，是投資需求的“加速器”，也是促進創新創業、深化改革的綜合平臺。當前，要把推進新型城鎮化擺在更加突出的位置，用好新型城鎮化這個重要抓手，更好發揮新型城鎮化對補短板、調結構、促改革、惠民生、培育新動能的積極作用。

各地的探索和實踐，對帶動和引領新型城鎮化健康發展，具有借鑒意義。我們希望通過媒體推出這些案例，供大家更好地交流和研討。

新型城鎮化建設系列報道之一：

重慶地票改革試驗情況

2007年，國家批准重慶市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。按照統籌城鄉發展的要求，在城鎮化過程中要實現人、地有效聯動。為此，我們從解決現實生活中的兩大突出問題（城鄉建設用地雙增長、農民土地財産權利實現缺乏制度通道）著手，將制度設計聚焦于盤活農村建設用地之上，借鑒增減挂鉤政策，由黃奇帆市長主持，在國土資源部、國家發改委等部委幫助指導下，設計啟動了地票改革。主要思路是，以耕地保護和實現農民土地財産價值為目標，建立市場化復墾激勵機制，引導農民自願將閒置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地，形成的指標在保障農村自身發展後，節余部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉規劃建設範圍內使用。

一、主要做法

（一）確權頒證，夯實基礎。明晰土地權屬，是實現農民土地財産權益的前提。2010-2012年，我市全面完成了新一輪農村土地房屋登記發證工作，做到集體土地所有權證、宅基地使用權證和農村住房所有權證應發盡發，為農村建設用地復墾和地票交易創造了條件。

（二）紮實開展農村建設用地復墾，提供有保障的地票來源。2010年8月組建重慶市農村土地整治中心，建立了市、區縣、鄉鎮三級分工明確、嚴格監管復墾的工作格局，出臺了復墾標準體系，累計完成復墾20.1萬畝，保障了地票來源真實可靠、數量充足。

（三）建章立制，依規推進。為防範改革風險，規範推進改革，我們在改革設計中十分注重守底線、定邊界、建規則，以法制化建設保障改革平穩順利推進。先後出臺了《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》《重慶市農村建設復墾項目管理辦法》等60個政策性文件和12個技術性文件，對地票涉及的復墾、驗收、交易、使用各環節進行規範，形成了“自願復墾、公開交易、收益歸農、價款直撥、依規使用”的制度體系。今年，《重慶市地票管理辦法》頒布實施，這是首部專門規範地票的政府規章，標誌著地票制度體系進一步健全。

（四）公開交易，保障權益。地票交易主要採用掛牌、拍賣等交易方式，公正組織交易活動、公平對待交易主體，交易過程公開透明。公開舉辦了47場地票交易會，年均交易地票3萬畝左右，與重慶每年新增經營性建設用地規模大體匹配，地票市場平穩運行，價格調控在“城鎮發展可承受、農民權益有保障”的合理區間。

（五）創新管理技術和監管方式，保障操作陽光規範。我們統籌建設了地票信息管理系統與農村土地整治項目管理系統、新增建設用地審批系統，實現地票生産、交易、使用三大環節的信息化聯動運行和監管。暢通電話諮詢、投訴、舉報渠道，落實專人負責信訪諮詢工作，接受各方面特別是復墾農戶的全程監督。2014年以來，建立了地票價款網上查詢和短信通道，截止目前，地票價款網絡查詢約1.6萬人次，向農戶發送地票價款撥付相關信息近10萬條。

（六）多方協調，聯動改革。在城鎮化、工業化、農業現代化的大背景下開展地票改革，注重與戶籍改革、新農村建設、農村金融改革、農業産業化等改革系統關聯、統籌推進，地票成為支持和配合相關改革的重要政策工具。

二、初步成效

截至2016年5月上旬，累計交易地票17.7萬畝、353.4億元。實踐中主要取得了四個成效：

（一）守住耕地保護紅線。第一，扭轉“兩頭佔”、“雙增長”局面。地票為退出農村建設用地提供了有效路徑，在城鎮建設用地剛性增加、耕地減少的同時，相應收縮了農村建設空間和規模，使用地結構變化趨勢逐步回歸到世界城鎮化普遍規律上來。第二，落實了耕地佔補平衡。地票實行 “先造地、後用地”，地票生産過程中復墾産生了90%以上的高質量耕地，而地票落地使用時耕地僅佔徵地範圍的60%左右，平均省出30%左右的耕地。截止2015年底，全市累計使用地票11.75萬畝，實際佔用耕地7.32萬畝，實現了耕地佔補平衡有餘。第三，銜接“佔優補優”要求，深化拓展完善耕地保護制度。為防止“佔優補劣”，重慶嚴格農村建設用地復墾條件，坡度大於25度的不得納入復墾，要求復墾地塊必須與周邊耕地相連，復墾驗收合格證上記載耕地等別。同時，通過提高土層厚度、改善土壤質量等措施，確保耕地質量達到規定等級。

（二）助推脫貧增收和新農村建設發展。復墾宅基地生成的地票，純收益按85:15的比例分配給農戶和集體經濟組織。通過這一制度安排：第一，助推農民脫貧增收。重慶農村戶均宅基地0.7畝，通過地票交易，農戶能一次性獲得約10萬元的收益。實踐中，農民通過地票交易增加了財産性收入，地票收入成為部分貧困戶實施生態移民搬遷的重要資金來源。截止2015年底，累計交易貧困區縣地票13.08萬畝、260.8億元, 佔地票交易總量、交易總額的75.65%、75.45%。復墾形成的耕地所有權和使用權不變，仍歸集體所有，仍交由農民耕種，增加了農民的經營性收入渠道。第二，支持農村發展。農村集體獲得地票收益約125億元，其開展投資建設的實力增強，與財政基礎設施投入相配套，促進了農村生産生活條件改善。第三，地票復墾後，農村建設佈局優化，農地相對更集中連片，便於統籌利用，有利於引導農地流轉，提高農地規模化利用水平。

（三）建立統籌城鄉發展的市場化通道。以地票為橋梁，建立了城市和農村、近郊與遠郊的統籌發展機制。第一，建立了遠距離、大範圍的反哺通道。地票來源於農村尤其是邊遠山區的農村，而落地于城鎮，實際相當於城市向農村特別是向遠郊農村反哺了300多億元的資金。第二，統籌優化了城鄉、區域開發結構。已交易的地票中，70%以上來源於渝東北、渝東南地區，這兩個區域在全市發展中承擔著生態涵養和生態保護的功能，發展導向是引導超載人口轉移，實現“面上保護、點上開發”。而地票的使用，95%以上落在了承擔人口、産業集聚功能的都市功能區及城市發展新區。在市場引導下形成的這種土地資源配置格局，符合“産業跟著功能定位走、人口跟著産業走、建設用地跟著人口和産業走”的區域開發理念，有利於推進區域發展差異化、資源利用最優化和整體功能最大化。第三，探索建立用地指標市場化配置機制。地票制度發揮了市場在配置建設用地空間方面的作用，使得建設用地空間佈局更切合實際需求，用地更加節約集約，也促使農村土地管理更加精細化。

（四）有利於與相關改革配套形成改革綜合效應。地票與農村金融、戶籍制度改革、農村産權改革等配套，産生改革綜合效應。第一，地票發揮價格發現功能，帶動金融下鄉和農房價值提升。地票作為有價證券，本身還可進行融資質押，同時也為農房抵押評估提供估值參照，進而提升農村産權抵押融資能級。截至2015年底，重慶辦理農村集體建設用地復墾項目收益權質押貸款144.23億元，農房抵押融資166.9億元，地票質押貸款12.23億元。第二，地票為進城落戶居民處置農村財産提供了路徑，助推重慶戶籍制度改革順利實施，促進人地協調、地隨人走。目前已有9.7萬戶進城落戶居民申請復墾宅基地，實現帶著財産進城。第三，地票為農村産權改革奠定了基礎。地票改革引導農民成為農村土地市場的主體，強化農民土地財産價值觀念，有利於推動農村産權要素市場化進程。

下一步，重慶市將在國土資源部、國家發改委等部委的指導下，進一步優化完善地票制度，持續發揮地票“保耕地、惠民生、促改革”的功能作用。（重慶農村土地交易所）