新型城鎮化建設系列報道之二：以城市更新為重點 促進可持續發展

2009年，廣東省政府與國土資源部共建集約節約用地試點示範省，發佈《關於推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》，實現了若干政策突破，全面啟動了“三舊”改造工作。在其指引下，結合2004年以來城中村和舊工業區升級改造的工作經驗，深圳市在當年10月頒布了《深圳市城市更新辦法》，提出了“城市更新”這一概念，在傳統舊城改造的基礎上強化了完善城市功能、優化産業結構、促進社會可持續發展等內涵，並圍繞“城市更新單元”進行了政策和機制的多項創新，開始系統推進有關工作。

目前，城市更新工作已經建立起了行之有效的運行模式，實現了從個別項目到規模推動、從探索試點到規範高效的轉變。

一、主要做法

（一）政府引導、市場運作，合力推進的城市更新

“政府引導”著重發揮好政府在城市更新中的引導和服務作用。市級層面主要負責政策制定、計劃和規劃的整體統籌，區級層面主要負責項目實施的協調和監管。

“市場運作”真正地發揮市場在資源配置方面的決定性作用。一方面，通過鼓勵原權利人自行實施、市場主體單獨實施或者二者聯合實施城市更新的方式。另一方面，通過制定優惠政策吸引社會資金參與城市更新。

此外，在城市更新過程中，尊重和保障原業主、原村民等原權利人的合法權益及改造意願。在項目申報階段，要求三分之二的原權利人同意進行改造；在項目實施階段，要求所有權利人與開發企業達成一致後方可實施。

（二）多種模式並舉，鼓勵綠色低碳的城市更新

深圳的城市更新包括綜合整治、功能改變和拆除重建三種模式。政府對拆除重建類項目設定了嚴格的準入條件，提倡以綜合整治和功能改變為主，鼓勵按照綠色建築的標準進行規劃、建設和運營管理，儘量避免盲目無序的大拆大建。前幾年，完成了一輪全市城中村的綜合整治。2014年以來，深圳市又以舊工業區為主要對象，試點開展以綜合整治為主的複合式城市更新。與此同時，在拆除重建類項目中，我們也進行細分，劃定了一些現狀保留和整治維護區域，有效保護了一批歷史建築、傳統世居和工業遺存。

幾年來，不少舊區經過規劃和修繕，有的成了油畫村、版畫村等藝術村落，有的成了民宿客棧集中的特色小鎮，有的成了創意園、珠寶街等産業集聚區，城市建設的個性化和人性化得以體現。

（三）公益優先，實現利益共享的城市更新

深圳市的舊城改造以“城市更新單元”為基本管理單位，突破了以單一宗地為改造對象的慣常做法。在面積、合法用地比例等方面有相對嚴格的限制條件，原則上為具有一定規模的相對成片區域。目前深圳市城市更新單元的平均規模在9萬平方米左右。

按照規定，每個拆除重建類城市更新單元必須提供大於3000平方米，且不小于拆除範圍用地面積15%的用地，用於建設城市基礎設施和公共服務設施。實踐中，項目實際的平均土地貢獻率達到30%左右。此外，改造後包含住宅的項目按住宅總規模8%-12%的比例配建保障性住房，産業升級類項目按照12%的比例配建創新型産業用房，這些物業都由開發企業建設完成，並以建造成本價移交給政府或按照政府指定的價格和對象進行銷售，體現了政府導向，發揮了保障民生、扶持産業的作用。

（四）協商式規劃，面向實施的城市更新

與城市更新單元相對應的，深圳市建立了城市更新單元規劃制度。這一規劃與法定圖則相銜接，側重於直接指引項目實施，編制過程充分尊重原權利人權益，帶有協商式的特點，可操作性強，規劃落實時間穩定可控。

在編制主體方面，城市更新單元規劃由城市更新項目的申報單位委託有資質的技術單位完成。在內容方面，除傳統的用地功能、開發強度等規劃指標外，城市更新單元規劃還設專篇規定項目的開發時序、拆遷捆綁責任、公共設施落實方案等。在審批程序上，城市更新單元規劃由城市規劃委員會下設的專業委員會進行審批，過程中充分聽取不同政府部門和各領域非公務委員的意見。在效力上，城市更新單元規劃經審批並公告後，即可作為該片區的規劃管理依據。

（五）土地政策創新，化解歷史遺留問題的城市更新

在出讓方式方面，採用拆除重建方式進行城市更新時，涉及土地使用權改為經營性用途的可以經法定程序批准後直接與原土地使用權人變更或者重新簽訂出讓合同，更有利於調動市場積極性促進更新推進。在地價方面，建立了分類型、分地段的地價收儲體系。對城中村、舊屋村等地價予以最大程度支持，對産業升級改造項目也適當傾斜，而對工業改經營性的則按評估地價計收。在合法外用地處置方面，提出符合深圳實際的歷史用地處置政策。採取“房地分離、確定權益”的原則，地上建築物由原村民自行拆除、清理，土地完善徵（轉）手續後按照利益共享的原則在政府和原村集體之間進行分成。這一政策有效激發了廣大社區參與城市更新的積極性，理順了産權關係，一定程度上破解了深圳多年的歷史用地確權難題。

二、取得的成效

多年來，深圳在城市更新方面的工作成效得到了各級領導和上級部門的高度肯定。在國家層面，2012年，在國土資源部和廣東省召開的“三舊”改造政策總結會上，深圳的做法和經驗獲充分肯定；2013年4月，國家在十省市啟動城鎮低效用地再開發試點，深圳的有益經驗再次在全國總結推廣；2014年8月，深圳市“以舊城鎮、舊廠房、舊村莊‘三舊’改造為主要內容的城市更新土地節約集約利用機制該改革”經驗被國家發改委納入國家綜合配套改革試驗區改革成果，在全國推廣。

截至目前，全市已列入城市更新計劃項目共計541項，用地面積約44.66平方公里；已批城市更新規劃項目308項，規劃批准拆遷用地面積26.25平方公里，開發建設用地面積17.83平方公里；累計供應用地面積約10.17平方公里。具體而言，主要體現在以下方面：

（一）拉動了經濟增長

近年來，城市更新帶動的固定資産投資額呈逐年遞增態勢，2011-2014年城市更新完成投資額分別是142億元、250.5億元、365.7億元、400億元，佔全市固定資産投資額比例分別為6.6%、11%、14.6%、15%，佔當年房地産開發投資額比例分別為18%、24%、33%，37.4%。2015年，城市更新完成投資額約550億元，佔全市固定資産投資額的16.7%，佔全市房地産開發投資額的 41%。

（二）促進了産業轉型

目前全市已有61個拆除重建的産業升級項目獲得規劃審批，更新改造後將提供1285萬平方米的産業用房及配套設施，可為各類新型産業和市政府鼓勵發展産業提供空間保障，進一步促進産城融合。同時，蛇口網谷、大運軟體小鎮等一批綜合整治類産業項目也高效地推動了片區産業轉型。

（三）穩定了房地産市場供應

2011年城市更新項目供應商品房約91萬平方米，2012年約148萬平方米，2013年約290萬平方米，2014年約256萬平方米，佔全市房地産市場供應總量比例分別為21%、23%、35%、35%。2015年除回遷給原業主的物業以外，城市更新供應商品房約436萬平方米，佔全市的47%。按照減量增長的要求，城市更新項目成為了商品房和保障性住房供應的重要來源。

（四）提升了城市發展質量和民生服務水平

城市更新項目在區域上落實了《深圳市城市總體規劃（2010-2020）》中確立的“2-5-8”三級城市中心體系，加快了各級城市中心的開發建設。在列入城市更新計劃的項目中，原特區外用地佔76%，規劃批准建設用地和簽訂的土地合同面積，原特區外分別佔74%和67%，城市更新有效助推了特區一體化進程。已批的城市更新規劃中落實了中小學85所、幼兒190所、醫院4家、社康中心156家、公交首末站99個等一大批公益設施，切實促進了全市的公共設施均等化。（廣東省深圳市發展改革委）