發改委解讀：紅線管控是生態文明建設重大制度創新

生態文明建設關係民生福祉和民族未來，是貫穿我國建成小康社會和現代化建設全過程的一項重大戰略任務。作為世界上最大的發展中國家，我國在經濟社會持續發展過程中，如何破解發展與人口資源環境之間的矛盾，需要結合國情和發展階段不斷進行探索創新。2015年黨中央、國務院印發了《關於加快推進生態文明建設的意見》，近期國家發展改革委等有關部門又制定了《關於加強資源環境生態紅線管控的指導意見》，都明確提出要在資源環境生態領域樹立底線思維和紅線意識，這是我國可持續發展理念和生態文明制度體系建設的一項重大創新。

黨中央、國務院一直高度重視資源節約和環境保護工作。“十一五”以來，提出了建設“兩型社會”發展任務，並在節能減排目標約束、責任考核、重點行業企業管理等方面實施了一系列措施行動，取得了明顯的成效，2005年以來單位GDP能耗累計下降了35%。但從整體上看，我國資源無節制消耗、生態環境退化的趨勢沒有根本轉變，大氣、淡水、土壤、海洋等常規污染日趨嚴重，溫室氣體排放總量快速上升，不僅造成了巨大的經濟損失，嚴重損害人民群眾健康，而且危及公共安全與社會和諧，已經成為全面建成小康社會亟待解決的主要短板問題。

我國資源環境生態矛盾突出，主要源於長期形成的粗放發展模式。2015年，我國一次能源消費總量達43.0億噸標準煤，煤炭消費總量達39.3億噸，佔一次能源消費的比重高達64%。能源利用效率水平整體偏低，單位GDP能源消耗是世界平均水平的2倍，是發達國家水平的4-6倍。與發達國家普遍進入油氣時代、部分發達國家開始步入可再生能源時代相比，我國能源發展仍然建立在低質、高碳的基礎上。從國際視野看，2015年，我國人均GDP僅8016美元，不足美國、日本、德國、英國等發達國家水平的1/4；人均能源消費僅3.1噸標準煤，遠低於發達國家水平。未來一段時期，我國人口數量還將持續增長，人均GDP水平將不斷上升，能源消費繼續增加的趨勢不會轉變，如果延續目前傳統發展道路，無論從資源保障、生態環境，還是能源安全、經濟代價看都難以支撐。轉變能源發展模式，已經成為我國經濟社會可持續發展的迫切內在要求。

在經濟新常態背景下，加強資源環境生態特別是能源消耗上限管控，是從源頭上保障能源資源和生態環境安全、倒逼發展質量和效益提升的關鍵。當前，我國能源供大於求問題突出，能源價格持續低位，生態環境等外部成本尚沒有完全內部化，僅僅依靠市場價格信號，還很難形成推動全社會強化節能減排、保護生態環境的內生動力。強化能源消耗總量和強度管控，並不是限制能源消費增長，也不是“一刀切”，而是在因地制宜、保障各地區能源合理需求增長的前提下，推動能源利用效率和質量效益顯著提升。紅線管控制度不僅僅針對門檻準入，也涉及供應轉變、消費引導，這不僅有利於促進我國資源利用效率和競爭力不斷提升，也有利於保障生態環境産品可持續供給，是供給側改革的重要內容。

紅線管控制度不是對行政手段的強化，而是通過完善相關法規標準、目標體系、分解落實機制、監管體系、問責制度等，推進生態文明領域的治理體系現代化。實行資源消耗上限管理、建立相關紅線管控制度是手段，而不是目的，其核心作用是推動節能和大幅提高能效成為滿足需求增長的“第一能源”，推動清潔低碳能源成為能源供應主體，推動減少粗放發展方式帶來的各種浪費，在全社會形成節約適度高效的消費文化和模式。未來一段時期，通過完善紅線管控等生態文明制度體系，確保實現經濟社會發展目標的同時，重現天藍、地綠、山青、水秀的生態環境，既對中華民族永續發展具有重要意義，也必將為全球應對氣候變化、推動人類文明進步做出更大貢獻。（國家發展改革委能源所副所長、研究員 戴彥德）