發改委解讀：健全生態保護補償機制 促進生態文明制度建設

黨的十八大把生態文明建設放在突出地位，明確提出了全面建設社會主義生態文明的目標任務。建立生態保護補償機制，是建設生態文明的重要制度保障。在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態系統服務價值的基礎上，對生態保護者給予合理補償，是明確界定生態保護者與受益者權利義務、使生態保護經濟外部性內部化的公共制度安排，對於實施主體功能區戰略、促進欠發達地區和貧困人口共享改革發展成果、促進入與自然和諧發展具有重要意義。

近年來，我國積極探索生態保護補償機制建設，在森林、草原、濕地、流域等領域和重點生態功能區等區域取得積極進展和初步成效，既為有效保護生態環境注入了新活力，也有效促進了欠發達地區的轉型發展。

但由於生態保護補償機制建設工作起步較晚，涉及的利益關係複雜，對規律的認知水平有限，實施工作難度較大，還存在不少矛盾和問題。一是生態保護補償力度有待進一步加強，主要表現在目前的補償範圍偏窄、補償標準普遍偏低、補償資金來源渠道和補償方式單一等多方面；二是保護者和受益者的權責落實不到位，主要表現在對生態保護者合理補償不到位、生態保護者的責任不到位、生態受益者履行補償義務的意識不強等方面；三是配套基礎性制度需要加快完善，主要表現在相關産權制度不健全、基礎工作和技術支撐不到位等方面。

為進一步健全生態保護補償機制，加快推進生態文明建設，國務院辦公廳發佈了《關於健全生態保護補償機制的意見》（下簡稱《意見》），提出健全生態保護補償機制的若干重要政策措施，包括建立森林、草原等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重點區域以及上下游等橫向生態保護補償機制，特別提出了建立穩定投入機制、健全配套制度體系、創新政策協同機制、加快推進法制建設等方面的具體意見。生態保護補償並非簡單的學術研究問題，而是操作性很強的實踐問題。不可能、也沒有必要重新建立一套全新的機制，而應當與已有工作相銜接。《意見》明確闡述了生態保護補償機制建立的若干基本原則，這對開展生態保護補償實踐具有重要的指導意義。

“權責統一”是健全生態保護補償機制的基礎。《意見》提出“誰受益，誰補償”的原則。生態保護的成果是向社會提供生態系統服務這樣一類特殊的公共産品，保護者一般很難直接從保護中得到經濟收益。按照市場經濟社會的普遍原則，享受産品和服務的個人和社會應該向該産品和服務的提供者付費。使生態保護不再是政府的強制性行為和社會的公益事業，而成為投資和收益相對稱的經濟行為，能將生態保護成果轉化為經濟效益，鼓勵人們更好地保護生態環境。進一步健全生態保護補償機制需要科學界定補償的主客體，明確保護者與受益者的權利義務，引導各類受益主體履行生態保護補償義務，督促受償者切實履行生態保護責任，保證生態産品的供給和質量。

“合理補償”是健全生態保護補償機制的重點。在目前的現實情況下，尚不能通過生態系統服務的價值核算作為補償的依據，一般從如下三個方面考慮：一是生態保護所導致的直接經濟損失，如可以通過野生動物破壞居民農作物造成的直接經濟損失估算；二是生態保護地區為了保護生態功能而放棄的發展經濟的機會成本，如水源保護區不能發展某些污染産業、沙塵暴控制區不能放養或限制牲畜的數量，而造成的間接經濟損失，可以參考當地的土地租金確定；三是生態保護的投入，如用於退耕還林、還草、還湖的補償、保護天然林的補償，其它用於生態保護的物質投入、勞動投入、管理費用等。

“政府主導、社會參與”是健全生態保護補償機制的運行機制。由於生態保護的成果受益者通常是一定地域範圍的大多數居民，因此，政府有責任代表全民建立和實施生態保護補償制度。《意見》指出，應發揮政府保護生態環境的主導作用，加強制度建設，完善法規政策，創新體制機制，拓寬補償渠道，通過經濟、法律等手段，加大政府購買服務力度。同時，作為生態系統保護成果的受益人、企業和團體也應積極參與。使誰開發誰保護、誰受益誰補償的意識深入人心，是生態保護補償機制建立和真正發揮作用的社會基礎。進一步加強生態保護補償宣傳教育力度，使各級領導幹部確立提供生態公共産品也是發展的理念，使生態保護者和生態受益者以履行義務為榮、以逃避責任為恥，自覺抵制不良行為；引導全社會樹立生態産品有價、保護生態人人有責的思想，營造珍惜環境、保護生態的好氛圍。

“統籌兼顧、轉型發展”是健全生態保護補償機制的實施途徑。處理好“輸血型”補償方式和“造血型”補償方式的關係，充分應用經濟手段和法律手段，探索多元化生態保護補償方式。搭建協商平臺，完善支持政策，引導和鼓勵開發地區、受益地區與生態保護地區、流域上遊與下游通過自願協商建立橫向補償關係，採取資企補助、對口協作、産業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施橫向生態保護補償。積極運用碳匯交易、排污權交易、水權交易、生態産品服務標誌等補償方式，探索市場化補償模式，拓寬資金渠道。《意見》指出，應將生態保護補償與實施主體功能區規劃、西部大開發戰略和集中連片特困地區脫貧攻堅等有機結合，逐步提高重點生態功能區等區域基本公共服務水平，促進其轉型綠色發展。

“試點先行、穩步實施”是健全生態保護補償機制的重要步驟。逐步實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償，在長江、黃河等重要河流探索開展橫向生態保護補償試點，繼續推進南水北調中線工程水源區對口支援，推動在京津冀水源涵養區等開展跨地區生態保護補償試點。將試點先行與逐步推廣、分類補償與綜合補償有機結合，大膽探索，穩步推進不同領域、區域生態保護補償機制建設，不斷提升生態保護成效。

生態保護補償機制的建立和完善，是一個漫長的過程。還有許多科學與政策問題需要研究，也有一些實踐操作上的問題需要不斷解決。但我們有理由相信，作為國家重要文件的《意見》的出臺，將為有效調動全社會參與生態環境保護的積極性、促進生態文明建設邁上新的臺階起到積極的推動作用。（中國工程院院士、中國科學院地理科學與資源研究所研究員  李文華）