發改委解讀：設定水資源消耗上限  嚴格實行用水總量控制

《中共中央國務院關於加快推進生態文明建設的意見》要求，合理設定資源消耗“天花板”，加強能源、水、土地等戰略性資源管控。近期，國家發展改革委等部委制定發佈了《關於加強資源環境生態環境紅線管控的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確要對水資源消耗實施管控，確定用水總量控制目標。這與我國最嚴格水資源管理制度確定的“三條紅線”中“用水總量控制紅線”的內涵和要求是一致的，即通過設定各區域水資源消耗的“天花板”，實行用水總量控制。

為什麼設定水資源消耗上限？

我國水情特殊。人多水少、水資源時空分佈不均是我國的基本水情。我國水資源總量較為豐富，但人均水資源量卻只有2100立方米，僅為世界人均水平的28%。水資源豐年多枯年少、夏秋多冬春少、南方多北方少、東部多西部少、山區多平原少。由於我國東部和南部受季風影響大，降水集中，大部分地區每年汛期4個月的降水量佔全年的60%到80%，容易形成春旱夏澇，西部處於內陸地區，受季風影響弱，遠離海洋，氣候乾旱，降水稀少。

我國水問題複雜。我國正處於新型工業化、城鎮化和農業現代化加快發展的歷史階段，加之全球氣候變化影響大，極端天氣情況頻發多發，水資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化等問題日益突出，迫切需要解決。全國年平均缺水量500多億立方米，2/3城市不同程度缺水。水資源浪費嚴重，水資源利用方式偏于粗放，全國農田灌溉用水有效利用系數僅為0.53，與發達國家0.7—0.8的水平存在較大差距。部分地區經濟社會活動與水資源承載力不協調，水資源過度開發，地下水超採嚴重，擠佔了生態環境用水，導致生態系統惡化。不少河道斷流現象嚴重，生態走廊喪失。

轉變經濟發展方式需要發揮水資源要素的約束性作用。長期以來，我國的粗放發展付出了巨大的資源環境代價。按照這種模式發展下去，資源環境難以支撐，經濟社會發展難以持續。用水方式轉變是經濟發展方式轉變的重要推動力，必須從根本上更新思路，將水資源要素作為經濟佈局、産業發展、結構調整的約束性、控制性和先導性指標，通過設定水資源消耗上限形成水資源的硬約束。

水資源消耗管控要求和目標是什麼？

水資源消耗管控是戰略性資源消耗管控的一部分，總體要求就是依據水資源稟賦、生態用水需求、經濟社會發展合理需要等因素，確定用水總量控制目標。即加強水資源開發利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制。《國務院關於實行最嚴格水資源管理制度的意見》明確，到2020年全國用水總量控制在6700億立方米以內，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內。2013年國務院辦公廳印發的《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，明確了各省區的2020年、2030年各省區的用水總量控制目標，也就是確定了各省區水資源消耗管控的上限。

如何實現水資源消耗的管控？

一是要嚴格控制流域和區域取用水總量。確定流域和區域的取用水總量控制目標是實施水資源消耗管控的基礎性工作。在流域層面，國家正在開展53條跨省重要江河流域水量分配，就是要把用水總量控制指標分解落實到河段、湖泊和地下等具體水源。在行政區域層面，國務院已明確各省區的用水總量控制目標，當前重點是各省區要儘快完成所轄各市、縣級行政區2020年和2030年用水總量控制目標。

二是要嚴格取水的“準入”制度。水資源論證和取水許可作為我國取用水資源的重要“準入”制度，應當在實施過程中強化管控要求。對國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、重大建設項目佈局等進行規划水資源論證，確保規劃與區域水資源條件相適應。進一步加強建設項目水資源論證制度，特別要對高耗水、高污染項目進行嚴格論證，對未依法開展水資源論證工作的建設項目不予批准。目前，我國正在研究建立水資源承載能力監測預警機制，把水資源承載能力作為區域發展、城市建設和産業佈局的重要條件，對超出紅線指標的地區實行區域限批。

三是實施地下水總量與水位雙控制。地下水資源是我國水資源的重要組成部分，對地下水開發利用實行總量控制是實施水資源消耗管控的重要方面。《指導意見》明確，在嚴重缺水以及地下水超採區，要嚴格設定地下水開採總量控制目標。各省區應合理確定區域內地下水取用水總量控制指標，核定並公佈地下水禁採和限採範圍，針對不同分區和行業的特點，採取相應的管理和保護措施，實行地下水取水總量控制，並逐步推進地下水水位控制。在地下水超採區，應採取置換水源、調整産業結構、實施節水灌溉等綜合措施，推進地下水壓採，儘快還清地下水“欠賬”，實現採補平衡。財政部、水利部等四部委自2014年起，在河北開展了地下水超採綜合治理試點，採取綜合措施，已形成15.2億立方米的地下水壓採能力。

四是加強計量監測。為保證水資源消耗管控目標的落實，應當大力推進水資源計量、統計、監測基礎體系建設。目前，國家水資源監控能力建設項目一期已基本完成，基本建成了水資源三大監控體系、三級信息平臺，但尚未滿足精細化管理的要求，特別是對量大面廣的農業用水的計量監控覆蓋率還較低。須加快推進國家水資源監控能力建設項目二期建設，加快完善省級水資源管理信息系統建設，實現信息共享、互聯互通和業務協同。在地下水監測方面，水利部與國土部正在共同建設國家地下水監測工程,建成後將進一步提高地下水監測能力，對實施地下水總量與水位雙控制提供技術支撐。

五是嚴格考核。水資源消耗管控作為資源消耗管控的一方面，主要是對水資源實行用水總量控制。涉及水資源消耗管控的考核應該與最嚴格水資源管理制度考核中的用水總量考核目標和方法相一致。但應該説明的是，在考核結果的應用上，《指導意見》將考核結果納入地方政府和領導幹部政績考核的同時，也將其作為黨政領導幹部生態環境損害責任追究的重要內容，進一步加大對超過用水總量控制指標地區黨政領導幹部責任追究力度。從2013、2014年度最嚴格水資源管理制度考核結果來看，參與考核的30個省區均未突破國家確定的用水總量控制目標，各地在總量控制方面做了很多工作。但我們也要認識到，用水總量的考核只是“三條紅線”的一條，用水總量考核不僅要依據用水總量指標達到情況，同時還要兼顧用水效率和水功能區限制納污紅線控制目標實現情況，統籌兼顧、綜合考核。（水利部水資源司原司長、教授級高工 高而坤）