發改委解讀：《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》政策解讀

一、關於《實施意見》出臺的背景和意義。

鐵路是國民經濟大動脈和關鍵基礎設施，加快推進鐵路建設，既利當前，又利長遠，對穩增長、調結構、惠民生具有重要意義。黨中央、國務院領導同志十分關心鐵路建設，多次作出重要批示，要求加快鐵路發展。同時，鐵路抄送列表總公司也面臨較大的債務負擔，還本付息壓力逐漸加大，解決好鐵路建設投融資問題十分迫切。鐵路建設不能再靠國家投資單打獨鬥，必須實現投資主體多元化，廣泛吸引社會資本參與。

深化鐵路投融資體制改革，是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，發揮市場在資源配置中的決定性作用的一項重要改革，事關鐵路改革發展全局，對鐵路健康可持續發展具有重要意義。我委深入貫徹國務院《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33號）、《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）文件精神，會同有關方面深入調研，聽取地方政府、相關企業的意見和建議，組織有關專家以問題為導向開展相關政策研究，在此基礎上，我委會同財政部、國土資源部、銀監會、國家鐵路局等5部委聯合出臺了《實施意見》。

二、關於《實施意見》對進一步深化鐵路投融資體制改革的作用。

此前，社會資本投資鐵路的方式相對比較單一，主要是獨資和合資兩種模式。在此基礎上，《實施意見》進一步拓寬了社會資本投資鐵路的渠道，一方面為了盤活鐵路總公司大量的存量資産，緩解融資和債務壓力，支持鐵路總公司以股權轉讓、股權置換、資産並購、重組改制等資本運作方式吸引社會資本；另一方面拓寬鐵路發展基金髮行渠道，按照特事特辦的原則，支持通過設立專項信託計劃和公募基金産品募集資金。通過以上幾種方式，社會資本既可以通過直接投資參與鐵路建設和運營，也可以選擇不直接參與鐵路建設運營的資本運作方式，投資渠道更寬，模式更多樣，更有利於推進鐵路建設可持續發展。

截止“十二五”末，全國鐵路營業里程達到12.1萬公里，其中高速鐵路營業里程突破1.9萬公里，位居世界第一。“十二五”鐵路固定資産投資完成3.58萬億元、新線投産3.05萬公里，較“十一五”分別增長47.3%、109%，鐵路年度投資持續保持8000億元以上高位運行，在經濟下行壓力加大的情況，鐵路投資對促進經濟平穩健康發展發揮了關鍵作用。

三、關於《實施意見》採取的穩定社會資本投資預期的措施。

鐵路項目投資動輒數十億元，甚至數百億、上千億元，投資規模大、回收期長，大部分項目整體收益低，其中客運鐵路運營初期大多處於虧損狀態。考慮到鐵路行業的特點，如何提高項目收益，增強對社會資本的吸引力確實是瓶頸和難點。《實施意見》主要通過以下幾方面措施提高項目綜合收益，增強社會資本參與鐵路的積極性：

一是在項目選擇過程中，敢於拿出效益好的項目吸引社會資本進入，優先推薦市場前景較好、投資預期收益較穩定的項目。

二是明確社會資本投資鐵路同等享受國家支持鐵路建設土地綜合開發的相關政策，這一點是提高項目收益的重要舉措，讓社會資本享受與國鐵同等政策，也體現了國家大力支持社會資本投資鐵路的決心。

三是對按規定實行市場調節價的鐵路項目，由企業自主定價。長期以來我國鐵路實行政府定價，運價水平總體偏低，目前，國家已經放開部分鐵路運輸産品的價格，包括動車組票價等，這反映了鐵路運價改革的趨勢，後續我們還將按照市場化的原則，繼續推動運價改革。

四是發揮政府資金的引導作用，對公益性運輸，建立合理的補償制度，激發市場活力，並鼓勵地方政府配套跟進，出臺相應資金支持政策。

四、關於《實施意見》對社會資本權益的保障。

社會資本投資的鐵路需要納入國家鐵路統籌運輸服務，國家幹線鐵路也需要其他鐵路的補充和支持，兩者密不可分。從實際情況看，部分項目社會資本在項目建設計劃、建設方案、投資控制、運輸安排等公司重大管理事項上的話語權有待提高，尤其是運輸調度保障不足，容易出現需求有餘、運力不足的局面，影響項目投資效益。保障企業合法權益，首先要尊重企業市場主體地位，建立健全項目法人治理結構，支持項目法人自主決策重大事項。出於路網整體性和運輸安全性考慮，目前我國的國家鐵路網由鐵路總公司統一管理和調度指揮，如何理順鐵路總公司與社會資本之間的運輸關係是我們研究的重點。

《實施意見》明確提出項目的運輸管理方式應由企業自主選擇，支持有條件的項目實行管內自主運輸調度，充分保障企業的運輸自主權。同時，借鑒民航、城市軌道交通等其他行業的經驗，《實施意見》著重強調鐵路總公司要轉變服務方式，向社會資本提供線路使用、車站服務、技術作業、設施設備維護、委託運輸等各類鐵路資源的社會化服務。鐵路總公司可以收取相應的服務費用，用於維護和升級相關設施，提高服務水平和保障能力。這種模式既有利於路網資源共享，又有利於厘清資産界面。

五、關於《實施意見》對項目收費和收入分配合理性的保障。

現在鐵路總公司已開展部分社會化服務，比如接受社會資本委託開展運輸管理服務，這項服務本身有較大的市場需求，一些缺乏鐵路運營經驗和人才隊伍的社會資本通常希望借助專業鐵路運輸公司的技術、人才和管理優勢降低管理成本，但由於目前委託運輸服務缺乏市場化的標準，企業往往認為委託運輸費用佔成本比例較高。《實施意見》要求有關方面對社會化服務項目要明碼標價，公開收費標準，強化清單式管理。同時政府要加強監管，將鐵路各種社會化服務的項目和收費標準納入到各級價格主管部門的監管範疇，規範收費行為，保障市場公平交易。

合資鐵路清算方式也是社會資本反映比較多的問題。我國的清算體系發展經歷了幾個階段，每個階段清算方式的設計都有其歷史背景，與當時的鐵路管理體制相關，儘管今天鐵路改革已經實現了政企分開，但清算體系還須加大改革步伐，適應鐵路投資多元化的需要。目前存在的清算體系不透明、信息不公開、路網中不同線路之間交叉補貼等問題確實影響社會資本投資鐵路的積極性。按照《實施意見》，下一步有關方面要結合我國鐵路實際情況和改革方向，抓緊制定更科學系統、更符合市場化需要的清算體系，並實現公開透明，更好保護社會資本經營利益和積極性。

六、關於《實施意見》如何幫助社會資本緩解融資難題。

鐵路項目資金需求大，除企業自身出資外，還需依靠銀行等金融機構的支持。由於鐵路項目一般自身收益不高、投資回收週期長的特點，銀行對社會資本發放貸款比較謹慎。《實施意見》提出了多項金融創新舉措，例如利用採礦權、特許經營權等進行擔保貸款，探索利用鐵路運輸、土地綜合開發等預期收益進行質押貸款。《實施意見》還強調發揮債券和證券市場的融資作用，支持和鼓勵社會資本通過發行企業債券、公司債券、債務融資工具以及項目收益債、可續期債券和上市融資等方式籌集建設資金。推出這些新的金融産品，就是希望拓寬社會資本融資渠道，簡化和加快辦理融資手續，確保企業有充足、穩定的資金推進項目建設。

七、關於《實施意見》如何確保公眾利益和公共安全？

鐵路作為大眾化的交通出行工具，與老百姓利益息息相關，絕不能因為引進社會資本就降低運輸安全要求、降低服務質量要求。保障公共利益，一是要從源頭著手，規範社會資本投資主體的選擇、確定程序，通過競爭方式挑選真正具有實力、信譽的社會資本投資鐵路，並通過投資協議等法律文件約束相關責任和義務，有效保障公共利益；二是要明確責任主體，項目法人作為責任主體依法承擔安全、質量和環境責任，切實履行運輸企業社會責任和公共服務義務，服從國家應急調度和管理；三是強化政府監管，加強政府在建設、運營和相關經營活動中的監管責任，政府也將通過加強監管逐步建立健全社會資本投資鐵路市場的信用記錄，保障市場健康發展。