交通運輸部運輸服務司副司長解讀《城市公共交通“十三五”發展綱要》

城市公共交通是滿足人民群眾基本出行需求的社會公益性事業，做好“十三五”期城市公共交通發展的頂層設計，對支撐新型城鎮化發展和滿足人民群眾多樣化出行需求具有重要意義。近日，交通運輸部印發《城市公共交通“十三五”發展綱要》（簡稱《綱要》）。如何深入落實公交優先戰略？如何破解行業深層次發展難題？如何提升公共交通吸引力？交通運輸部運輸服務司副司長蔡團結對《綱要》進行了深入解讀。

服務保障能力邁上新臺階

“公交都市”創建活動形成了一批可複製、可推廣的典型案例，公交優先發展理念逐步得到廣泛認同。

“十二五”期，黨中央、國務院高度重視城市公共交通發展。習近平總書記在北京市視察時指出，發展公共交通是現代城市發展的方向。李克強總理在《2016年政府工作報告》中強調，要完善公共交通網絡，治理交通擁堵等突出問題。2012年12月，《國務院關於城市優先發展公共交通的指導意見》在國家層面進一步確立了城市公共交通優先發展戰略。

“十二五”期，我國城市公共交通發展取得了積極成效，可歸納為五個方面。

一是城市公交服務保障能力再上新臺階。“十二五”末，全國共有城市公共汽電車輛超過63萬輛，運營線路總長度約90萬公里；全國快速公交系統運營線路總長度超過3000公里，公交專用車道約8500公里；全國已有25個城市開通了軌道交通線路，運營線路總長度已超過3200公里。

二是“公交都市”創建活動持續推進。交通運輸部先後組織開展兩批“公交都市”建設示範工程，支持各城市在落實公交優先發展戰略、緩解城市交通擁堵等方面先行先試，形成了一批可複製、可推廣的典型案例，公交優先發展理念逐步得到廣泛認同。

三是城市公交服務質量取得新提升。“十二五”末，全國城市公交年客運量超過900億人次，城市建成區公交站點500米覆蓋率已達到85%，公共汽電車中具有空氣調節裝置的車輛佔比超過50%。“互聯網+”在公交行業的應用不斷加強，手機APP、電子站牌等穩步推進。各地還創新推出了定制公交、商務快巴、社區巴士等特色服務，更好地滿足人民群眾出行需求。

四是城市公交行業改革取得新進展。各地積極探索運營主體整合和管理模式創新，推進實施城市公交服務質量招投標制度、公共財政保障制度、社會滿意度調查制度等，有效提升了城市公共交通行業治理能力。

五是城市公交發展政策體系建設取得新突破。交通運輸部出臺了貫徹實施《國務院關於城市優先發展公共交通的指導意見》的具體意見，發佈了《城市客運標準體系》，按照急需先建、穩步推進的原則，制定發佈了一批包括城市公共汽電車、城市軌道交通運營管理等在內的城市客運標準。

城市公交要發揮好導向、主體、帶動作用

《綱要》堅持以人為本、提質增效，政府主導、市場運作，規劃引導、統籌發展，深化改革、依法治理，因地制宜、分類指導。

“十三五”期是我國全面建成小康社會、加快推進新型城鎮化建設的關鍵時期，也是城市公共交通發展的機遇期和攻堅期。經濟發展進入新常態，要求城市公共交通發展有新狀態、新作為，不斷滿足廣大群眾日益增長的出行需求。城市公共交通的發展主線是要站在服務國家重大戰略、服務國民經濟社會發展，立足於服務民生、提升行業治理能力等角度，綜合考慮發展問題。城市公交必鬚髮揮好三個作用：一是適應新型城鎮化建設需要，發揮好導向作用；二是適應城市交通科學發展需要，發揮好主體作用；三是適應城鄉公共服務均等化建設需要，發揮好帶動作用。

黨的十八屆五中全會提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確提出，實行公共交通優先，加快發展城市軌道交通、快速公交等大容量公共交通，鼓勵綠色出行。《綱要》的編制遵循五大發展理念，充分考慮經濟社會發展的新形勢和新要求，圍繞使交通運輸真正成為發展“先行官”，突出“十三五”期城市公共交通的發展方向和發展重點，切實提升城市公共交通發展水平。

《綱要》以“公交都市”建設為抓手，以改革創新為動力，全力推進城市公交體制機制改革和供給側結構性改革，加快提升城市公交引導城市發展能力、服務保障能力、可持續發展能力和綜合治理能力，努力打造高效便捷、安全舒適、經濟可靠、綠色低碳的城市公交系統，實現好、維護好、發展好人民群眾的基本出行權益。

《綱要》的編制始終堅持五個基本原則。一是以人為本、提質增效。不斷提高城市公交的吸引力與競爭力，讓公眾主動優選城市公交出行。二是政府主導、市場運作。堅持城市公交的公益屬性，落實政府主導責任和企業主體責任，推動城市公交基礎設施建設、維護與運營市場化改革。三是規劃引導、統籌發展。科學編制城市公交規劃，充分發揮公共交通對城市發展的引導作用。四是深化改革、依法治理。推進票制票價、政府購買服務、用地綜合開發等關鍵制度創新，加強行業法規政策和標準規範體系建設。五是因地制宜、分類指導。根據不同類型城市對城市公交需求的差異，分類確定發展目標、發展重點和發展政策。

建成與城市功能形象匹配的公交體系

城市公共交通的發展願景是，群眾出行滿意，行業發展可持續。

“十三五”期，城市公共交通的發展願景，就是全面建成適應經濟社會發展和公眾出行需要，與我國城市功能和城市形象相匹配的現代化城市公共交通體系。主要可從兩個方面來衡量：一是群眾出行滿意。這是落實公交優先、百姓優先的基本要求，讓公交成為群眾出行優先選擇，出行更加高效便捷、安全舒適、經濟可靠、綠色低碳。二是行業發展可持續。實現城市公交綜合治理體系和治理能力現代化，企業發展更具活力和競爭力，從業人員有職業榮譽感和行業歸屬感。

為了推動各地更好地落實公交優先發展戰略，交通運輸部根據不同人口規模對城市進行分類，按照“數據可採集、同類可比較、群眾可感知”原則，提出了“十三五”期各類城市公交發展指標，包括城市公共交通機動化出行分擔率、城市交通綠色出行分擔率、城市公共交通乘客滿意度等9項關鍵指標，以此引導各地加快建立適應全面建成小康社會需求的現代化城市公共交通體系。

開展“公交都市”建設專項行動

通過5年左右的建設，實現中心城區500米上車，城市交通綠色出行比例達到75%以上。

“十二五”期，交通運輸部分兩批在北京等37個城市開展了“公交都市”創建活動，得到社會各界高度關注。各創建城市積極踐行公交優先發展理念，城市公交優先發展政策體系進一步完善和落實，公交基礎設施建設、運營保障能力和服務水平穩步提升。“公交都市”創建活動已成為推進落實公交優先發展戰略的重要抓手，成為凝聚城市公交改革發展共識的重要平臺，成為創新推動交通運輸發展的重要品牌。

“十三五”期，交通運輸部將開展“公交都市”建設專項行動，在地市級以上城市全面推進“公交都市”建設，並將對各“公交都市”建設城市符合條件的綜合客運樞紐建設給予支持。通過5年左右的建設，實現中心城區500米上車，城市交通綠色出行比例達到75%以上。在“公交都市”建設過程中，還將積極推進新能源城市公交車的推廣應用，推動利用“互聯網+城市公交”發展，創新發展各類新型服務模式。

建立跨行政區域的發展協調機制

推動建立規劃、建設、運營、管理一體化的城市公交管理體制；按照“規模經營、適度競爭”的原則，適度整合城市公交經營主體。

深化城市公交行業體制機制改革，是破解公交行業深層次發展難題的關鍵。《綱要》將深化城市公交行業體制機制改革作為“十三五”期城市公共交通優先發展的重要任務之一，將著重從五個方面推進改革。

一是推進城市公交管理體制改革。推動建立規劃、建設、運營、管理一體化的城市公交管理體制，進一步完善城市公交發展跨部門協調機制，探索建立城市群、都市圈範圍內跨行政區域的公交發展協調機制。

二是推進公交企業改革。按照“規模經營、適度競爭”的原則，適度整合城市公交經營主體。完善現代企業制度和國有資産管理體制。強化市場機制，提高城市公交服務效率和能力。強化監督，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制等。

三是建立政府購買服務機制。指導各地科學制定城市公交服務購買方案，制定並落實城市公交服務質量考評標準，並將考核結果與運營績效、財政補貼發放和市場準入與退出等挂鉤。

四是建立票制票價制定和調節機制。制定城市公交企業運營成本核算規範，建立城市公交成本票價制度和城市公交票價動態調節機制。會同有關部門建立城市公交成本費用監審制度。

五是健全公共交通用地綜合開發政策落實機制。細化城市公交用地綜合開發政策，優先滿足和節約集約利用城市公交用地。建立健全城市公交用地綜合開發增值效益反哺機制，保障用地綜合開發收益用於城市公交基礎設施建設和彌補運營虧損。

優化服務品質提升公交吸引力

加強多種方式網絡的融合銜接，擴大線網覆蓋範圍，提升公共交通網絡通達深度；鼓勵開行大站快車、區間車等多種運營組織形式，積極發展商務班車、定制公交、社區公交等特色服務。

目前，城市公交服務模式單一、服務質量不高、吸引力不強的問題，是制約公交發展的關鍵因素，“等車時間長、行車速度慢、乘車環境差、換乘不方便”等仍是社會公眾突出反映的問題。“十三五”期，城市公共交通發展將堅持問題導向、目標導向和需求導向，全面提升服務品質。一方面，要擴大公交服務廣度和深度。通過科學規劃、調整城市公交線網，加強多種方式網絡的融合銜接，擴大線網覆蓋範圍，提升公共交通網絡通達深度。鼓勵有條件的城市將公交線路向郊區或者全域延伸，提升城鄉客運基本公共服務均等化水平。另一方面，要完善多元化公交服務網絡。鼓勵開行大站快車、區間車等多種運營組織形式，積極發展商務班車、定制公交、社區公交等特色服務。完善城市慢行交通出行環境，引導公眾選擇綠色交通方式出行。

《綱要》著重提出，要全面提升公交出行的快捷性、便利性、舒適性、安全性。一是加快推進城市軌道交通建設，推動公交專用道連續、成網，構建城市公交快速通勤系統。以市郊鐵路、城際軌道交通為主體推進都市圈、城市群快速通勤系統建設，提升公交出行快捷性。二是加強基礎設施、運營管理和信息服務等方面的銜接，優化乘車、換乘條件，提升城市公交集疏運效能和換乘便利性，提升公交出行便利性。三是加大城市公交運力投放力度，控制高峰時段車輛滿載率，提高空調車比例，提升公交出行舒適性。四是落實公交企業安全生産主體責任，提升城市公共交通安全防範和應急處置能力，提升城市軌道交通運營安全監管能力，提升公交出行安全性。

此外，交通運輸部將積極推進城市公共交通與移動互聯網深度融合，深化城市公交智慧化應用示範工程，加快建設城市公交智慧化應用系統；大力推進大數據、雲計算、移動互聯網技術在城市公交出行信息服務領域的應用，推動具有城市公交便捷出行引導的智慧型綜合出行信息服務系統建設，提升城市公共交通智慧化發展能力。

以公共交通引導城市發展

對大型建設項目，組織開展交通影響評價。

國內外實踐表明，優先發展城市公共交通是有效緩解城市交通擁堵、改善城市空氣質量、解決“城市病”的良藥。緩解城市交通擁堵，必須堅持標本兼治、多策並舉、綜合施策。

一是充分協調城市發展與交通的關係，樹立公共交通引導城市發展（TOD）的理念，堅定不移地推進城市公共交通優先發展戰略。

二是合理選擇交通疏導措施，充分考慮城市人口規模、地理形態、空間佈局和交通發展階段的差異性，引導城市依法建立以法律、經濟、科技手段為主，行政手段為輔的差異化交通擁堵治理措施。

三是改善慢行交通出行環境。構建安全、公平、便捷、連續、舒適、優美的步行、自行車等慢行交通系統。

四是加強城市靜態交通管理。科學規劃建設停車設施，支持對中心城區實行分區域、分時段、分標準的差別化停車收費政策。

五是落實城市建設項目交通影響評價制度。對規劃建設航空港、鐵路客運站、水路客運碼頭、公路客運站、居住區、商務區等大型建設項目，組織開展交通影響評價。

完善綜合保障措施

逐步形成以行政法規為龍頭、以部頒規章為基礎、以地方立法為支撐的法規體系，制定和落實城市公交財稅扶持政策，優化城市公交從業人員政策環境。

各城市政府是城市公共交通發展的責任主體。《綱要》的順利實施，需要各有關方面的積極推動和大力支持，也需要相應的政策保障措施。

一是加快城市公交法規標準建設。逐步形成以行政法規為龍頭、以部頒規章為基礎、以地方立法為支撐的法規體系，為城市公交規劃、建設、運營、管理、安全和政策扶持等提供法制保障。加強對地方城市公交立法工作的指導，鼓勵各地在立法權限內積極制定出臺符合當地實際的城市公交法規。加快推進城市客運行業發展急需標準的制定和修訂。

二是制定和落實城市公交財稅扶持政策。通過示範工程等方式，加大對綜合客運樞紐、信息化建設等項目的支持力度。探索城市公交基礎設施建設與地區經濟社會協調發展。對“公交都市”建設城市的公交重要基礎設施建設項目，納入交通固定資産投資計劃。

三是優化城市公交從業人員政策環境。建立平等公開和競爭擇優的制度環境，加強城市公交人才建設與培養。加強公共交通從業人員職業教育，在職業院校、技工學校等建立城市公交駕駛員訂單式培養機制。引導城市公交企業加快完善職工工資體系，建立與當地社會平均工資水平相適應的收入增長機制。