建立控制污染物排放許可制 為改善生態環境質量提供新支撐

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設和環境保護擺上更加重要的戰略位置，著眼于落實地方黨委政府環境保護責任、企事業排污單位污染治理主體責任這兩條主線，全面深化改革，實行最嚴格的環境保護制度，著力推動環境質量改善。中央《關於全面深化改革若干重大問題的決定》《生態文明體制改革總體方案》《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》等明確提出要改革環境治理基礎制度，建立和完善覆蓋所有固定污染源的企事業單位控制污染物排放許可制。

近日，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《方案》），對完善控制污染物排放許可制度、實施企事業單位排污許可證管理作出總體部署和系統安排，是全面深化生態環境領域改革、推進環境治理體系和治理能力現代化的重要內容，是加強生態環境保護工作、改善生態環境質量的有力舉措。全面落實《方案》，改革完善和實施好控制污染物排放許可制，使之成為固定污染源環境管理的核心制度，有利於全面落實排污者主體責任，有效控制污染物排放，持續提升環境治理能力和水平，加快改善生態環境質量。

堅持問題導向，推動落實企事業排污單位治污主體責任，實現污染源全面達標排放，嚴格控制污染物排放。企事業排污單位是我國污染物排放的主要來源之一，控制和減少企事業單位排污，對於降低污染物排放總量至關重要。長期以來，一些排污單位積極主動治污的主體責任意識淡薄，偷排、漏排以及超標排放等違法違規問題時有發生，直接導致一些地區生態環境質量惡化。實行最嚴格的環境保護制度，必須緊緊扭住企事業排污單位排污行為不放鬆，強化源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲。改革後的排污許可證是每個排污單位必須持有的“身份證”，是企事業單位生産運行期排污行為的唯一行政許可，是排污單位守法、執法單位執法、社會監督護法的基本依據。按照方案要求，企事業排污單位應當及時申領排污許可證，向社會公開申請內容，承諾按許可證規定排污並嚴格執行，同時加強自我監測、自我公開，並自覺接受監督，排放情況與排污許可證要求不符的，及時向環保部門報告。要通過排污許可證實施，建立從過程到結果的完整守法鏈條，推動企事業單位從“要我守法”向“我要守法”轉變，全流程、多環節促進企事業排污單位改進治理和管理水平，主動減少污染物排放。

堅持目標指引，改革以行政區為主的總量控制制度，建立企事業排污單位污染物排放總量控制，更好地促進環境質量改善。排污許可是促進總量控制和質量改善緊密關聯、有效協同的關鍵環節。區域性總量控制真正轉型到服務於環境質量改善這一核心，必須通過企事業排污單位精細化的總量控制和許可要求來實現。改革完善控制污染物排放許可制，將流域控制單元、城市的環境質量改善要求落實到企事業單位，通過差別化和精細化的排污許可管理，改變以往單純以行政區為單元、自上而下層層分解污染物排放總量指標的方式，逐步實現由行政區污染物排放總量控制向企事業單位污染物排放總量控制轉變，控制的污染物種類逐步擴大到影響環境質量的污染物，範圍逐步統一到固定污染源。環境質量不達標地區要對企事業單位排放污染物實施更加嚴格的管理和控制，做到“一廠一策”，排污許可證週期性換發要與環境質量限期達標規劃相銜接，推動企業加快轉型升級，提高資源利用效率和污染控制水平。

堅持系統思維，逐步整合、銜接固定源環境管理相關制度，構建固定污染源環境管理核心制度。改革開放以來，我國環境管理先後建立了排污收費、環境影響評價、“三同時”、排污申報與許可、總量控制等一系列制度，在防治污染方面發揮了重要作用。但從固定污染源管理來看，制度銜接不夠，相互協同不好，管理效能不高，沒有實現體系化、聯動化、鏈條化。控制污染物排放許可制能否實用管用好用，關鍵在於整合銜接固定源環境管理的相關制度，使之精簡合理、有機銜接，實現分類管理、一企一證，並與證後監管與處罰一體推動，使這項制度真正成為固定源環境管理的核心制度。一要銜接環評制度，在時間節點、污染排放審批內容等方面相銜接，實現項目全週期監管要求統一。二要整合總量控制制度，實現排污許可與企事業單位總量控制一體化管理，將企事業單位總量控制上升為法定義務。三要以實際排放數據為紐帶，銜接污染源監測、排污收費、環境統計等制度，從根本上解決多套數據的問題。通過精減、整合和銜接，以排污許可證為核心和基礎，明確各方責任，制定配套政策，改革推動固定源環境管理體系的重構。

堅持依法行政，嚴格依照排污許可證規定，規範監管執法行為，提升環境管理效力。排污許可證既是企事業單位的守法文書，也是環保部門的執法依據。依證監管是排污許可證實施到位的關鍵環節。環保部門對企事業單位排污行為的監管執法必須統一到排污許可證執行上，重點聚焦企事業單位許可證執行情況，核實企事業單位排放數據和執行報告的真實性，嚴厲打擊無證排污和不按證排污的違法行為。通過排污許可證，既明確了企業的守法要求，也劃定了環保部門的執法邊界，給企業明確穩定的污染排放管控要求和預期，推動形成公平規範的執法守法秩序。

建立控制污染物排放許可制的目標已經明確，路徑已經清晰。要抓緊制定工作計劃，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制，實現系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。當前，重點抓好兩方面工作：

一是規範有序發放排污許可證，逐步推進排污許可證全覆蓋。進一步完善法律法規，健全技術支撐體系，加大宣傳培訓力度。按照國家統一要求，率先在火電、造紙行業核發企業排污許可證，2017年完成《水污染防治行動計劃》和《大氣污染防治行動計劃》重點行業及産能過剩行業企業排污許可證核發，2020年全國基本完成排污許可證核發。各地要制定實施計劃，明確發放權限、程序和受理時間等相關工作要求，並向社會公佈。環保部門要建立和完善審核程序和技術要求，對符合要求的企事業單位及時核發排污許可證，對存在疑問的開展現場核查，指導企事業單位及時申領，做到應發盡發。現有排污許可證要按方案要求及時進行規範。

二是構建統一信息平臺，加大信息公開力度。建設統一的固定污染源管理信息系統，實現各級聯網、數據集成、信息共享、社會公開，所有許可證的申請、核發、執法等管理納入信息平臺。建立企業環境守法和誠信信息共享機制，強化排污許可證的信用約束。環保部門建立信息通報制度，對信用低、違規情況多的企業設立“黑名單”，聯合發改、工信、工商、稅務、金融等部門共同懲治“黑名單”企業。設立企業污染物排放信息查詢和反饋窗口，暢通公眾查詢和反饋排污單位污染物排放信息的渠道，樹立企業環境保護主體責任意識。強化地方黨委政府履行環境質量改善主體責任意識，引導社會各界、公眾、媒體共同關注和監督企業排污行為，形成政府依法監管、企業依證守法、社會監督護法的良好氛圍。

柱立則墻固，梁橫則屋成。建立控制污染物排放許可制涉及面廣、改革任務重，要有序有力統籌推進，將控制污染物排放許可制建設成為固定源環境管理的核心制度，建立系統化管理機制，實現對企業環境行為的“一證式”管理，有效控制和減少污染物排放，持續推動生態環境質量改善。 （環境保護部部長 陳吉寧）