政務公開內涵的若干理解

2016年11月15日，國務院辦公廳發佈了《關於全面推進政務公開工作的意見》實施細則。該文件是對中共中央辦公廳、國務院辦公廳年初發佈的《關於全面推進政務公開工作的意見》當中所提出的“國務院辦公廳根據本意見制定相關實施細則”要求的具體貫徹落實。實施細則亮點紛呈，很多要求均是首次提出。其中一個值得稱道的是首次對政務公開內涵進行了界定。實施細則指出：政務公開是行政機關全面推進決策、執行、管理、服務、結果全過程公開，加強政策解讀、回應關切、平臺建設、數據開放，保障公眾知情權、參與權、表達權和監督權，增強政府公信力執行力，提升政府治理能力的制度安排。該一定義適應新形勢，從主體、內容、目的等多個維度明確了政務公開內涵。這一界定有利於明確政務公開工作定位，並減少理論和實務界在認識上的分歧。對這一定義，可以具體做如下幾點理解。

首先，該一定義將政務公開的主體限定於行政主體，包括各級行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織。這一限定是從狹義角度理解“政務公開”當中的“政”，聚焦政府系統的公開。其不同於過往將之理解成廣義上包括黨的機關以及人大、法院、檢察院等多主體類型的公開。這一理解和《政府信息公開條例》當中對適用主體的要求一脈相承。同時，這一理解也符合國務院辦公廳作為政務公開工作主管部門的職責定位。

其次，這一定義從政務公開工作全鏈條出發對政務公開的內容進行了細分。具體包括“五公開”、政策解讀、回應關切、平臺建設、數據開放。這些細分內容體現了幾個思路。一是體現了從過往注重靜態的結果公開到現如今的注重動態的全過程公開和公開後的解讀回應環節。多位一體的政務公開工作格局得以確立。二是涵蓋了信息公開和數據開放工作。信息公開屬於“五公開”應有之義。數據開放內容予以單列。信息公開和數據開放均為政務公開工作的內在組成部分，三者得以有機融合。三是涵蓋了平臺建設。政府網站、政務微博微信、政務客戶端、政府公報和新聞媒體等這些平臺上面承載著信息，充分利用這些平臺並且注重多平臺聯動，信息才有可能跑起來並且跑得快。

再有，這一定義明確了政務公開的目的，或者強調了政務公開的效果。政務公開目的涵蓋兩個方面。一方面是從公眾角度而言，政務公開是保障公眾知情權、參與權、表達權和監督權的必需。缺乏有效的政務公開，公眾的權利行使幾無可能。實施細則所規定的會議公開和重大決策草案的預公開使得公眾參與權行使成為了可能。加強政策解讀工作可以讓群眾看得到、聽得懂、能監督。另一方面是從政府自身需求而言，政務公開是增強政府公信力執行力，提升政府治理能力的必需。及時權威的政策解讀有助於減少誤解誤讀，提升政府公信力；擴大公眾參與，民意徵集、政府熱線等渠道平臺有助於提升政府科學決策水平和治理能力。可以説，政務公開工作于己于他都有需求。政務公開不應簡單被認為是老百姓在添亂、找茬、幫倒忙；也不應被籠統視為過於超前或是政府的一種自找麻煩、“自我革命”。

最後，這一定義明確提出政務公開是一種制度化安排。這不同於過往有觀點認為和政府信息公開不同的一點就是政務公開缺乏制度約束。公開什麼、公開多少、怎麼公開均由政府自身説了算。這次定義著重提出了政務公開是一種制度化安排。政務公開既包括政府行為的公開，也包括政府信息的公開。政府信息的公開由《政府信息公開條例》進行規範；政府行為的公開，主要採用自上而下行政推動、印發規範性文件的形式進行。（上海政法學院 肖衛兵）