政務公開縱深化的制度安排

公開是現代民主的象徵，是實現法治的途徑，公開通過滿足公民的知情權，實現公民對行政的參與和監督，強化民主政治、防止腐敗、建設廉潔政府的功效。公開同時又是一種很好的溝通機制，它通過政府的坦誠佈公、公眾對政府的了解與對行政的參與以及雙方的交流，增進政府與公眾之間的相互信任與合作。正因為如此，現代政府始終非常關注“政務公開”。黨中央、國務院高度重視並積極推進政務公開工作，2016年2月，在對過去20年以來政務公開實踐經驗總結的基礎上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於全面推進政務公開工作的意見》（以下簡稱《意見》），為新形勢下政務公開工作的推進提供指導。為落實《意見》的相關要求，2016年11月，國務院辦公廳又印發了《〈關於全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。綜觀《實施細則》，它通過對政務公開概念的開闊式界定，確立政務公開領域的重要政策舉措和具體要求，將政務公開推向縱深化。

《實施細則》首次界定了政務公開，將政務公開定位為 “是行政機關全面推進決策、執行、管理、服務、結果全過程公開，加強政策解讀、回應關切、平臺建設、數據開放，保障公眾知情權、參與權、表達權和監督權，增強政府公信力執行力，提升政府治理能力的制度安排。”從公民和政府兩個方面界定政務公開，對公民而言，政務公開保障其知情權、參與權、表達權和監督權，對政府而言，增強政府公信力執行力，提升政府治理能力，這樣的界定方式也使得政務公開的概念具有開放性，能容納政務公開的新發展，從更開闊的意義上佈局政務公開工作。在此基礎上，提出了政務公開的重點是政策解讀、回應關切、平臺建設和數據開放。同時，按照現代民主與法治的基本要求，從政務運作順序的層面規定了政務公開是全過程、全方位的公開，包括決策、執行、管理、服務、結果“五公開”。政務公開不同於政府信息公開，政務公開包括公權力運作的動態活動和靜態信息公開，是政府信息公開的升級。正因為如此，《實施細則》在《政府信息公開條例》和其他法律法規文件中規定得較為原則的地方予以升級，如關於主動公開，針對標準不清晰、公開隨意性大等問題，《實施細則》提出建立主動公開基本目錄，即對主動公開實行“清單式管理”，進一步明確重點領域、重點行業公開的主體、內容、時限、方式等，提高公開工作的標準化水平。

《實施細則》從源頭推進政務公開的縱深化，將政務公開的相關工作提前到公文的擬制階段和會議的準備階段。針對“五公開”，《實施細則》提出要將“五公開”要求落實到公文辦理程序和會議辦理程序，要求在擬制公文、制定會議方案時就需做好公開的相關準備工作，即“行政機關擬制公文時，要明確主動公開、依申請公開、不予公開等屬性，隨公文一併報批，擬不公開的，要依法依規説明理由。”並建立政策性文件公開審查機制，規定“對擬不公開的政策性文件，報批前應先送本單位政務公開工作機構審查。”“對涉及重大民生事項的會議議題，國務院部門、地方各級行政機關特別是市縣兩級政府制定會議方案時，應提出是否邀請有關方面人員列席會議、是否公開以及公開方式的意見，隨會議方案一同報批；之前已公開徵求意見的，應一併附上意見收集和採納情況的説明。”

《實施細則》從促進有效信息溝通的角度確立了政務公開領域的重要制度和機制，進一步發展政務公開。在現代風險社會，信息溝通具有成本低、無須動用強力、靈活等特點，成為了一種具有比較優勢的規制工具，通過有效的信息溝通，可以以損害更小的方式預防和化解風險。要實現有效的信息溝通，提供信息是必要的，但並不足夠，其對信息提供提出了更高的要求，即只有在所提供的信息能夠刺激信息接受者作出有利於降低、避免風險的改變，才稱得上是有效的信息溝通。《實施細則》通過強化政策解讀、積極回應關切和擴大公眾參與的相關具體制度來促進有效的信息溝通，滿足信息溝通的溝通式公開要求。有效的信息溝通的一個非常重要的方面是讓接受信息者能夠理解信息提供者提供的信息。《實施細則》圍繞強化政策解讀提出具體舉措，對政策解讀的主體、時間、事項、範圍提出了具體要求，並要求充分運用多元化的手段予以政策解讀，更為可貴的是，明確了政策解讀的責任。了解信息接受者的需求並有的放矢地予以回應也是有效信息溝通的重要方面。《實施細則》從明確回應責任、突出輿情收集重點、做好研判處置、提升回應效果等方面做出了具體的安排，形成了完整的收集信息需求、研究信息需求、回應信息需求的完整的信息溝通鏈。同時，針對涉及特別重大、重大突發事件的政務輿情，“要快速反應，最遲要在5小時內發佈權威信息，在24小時內舉行新聞發佈會，並根據工作進展情況，持續發佈權威信息,有關地方和部門主要負責人要帶頭主動發聲”，認識到了時間點和發佈信息主體對於信息溝通的重要性。公眾參與則是信息溝通過程能夠持續有效運作的重要機制。《實施細則》從明確公眾參與事項範圍、規範公眾參與方式、完善公眾參與渠道等方面全方位地擴大公眾參與，使得公眾真正能夠有效地參與到信息溝通的過程，成為信息溝通的一極。

《實施細則》建立的政務公開制度凸顯以公眾為中心，致力於提升政務公開制度的實效。傳統的政府信息公開制度的邏輯基礎是以政府為中心，最終目的是行政機關完成法律規定的義務，雖然最終也能完成公開的要求，但是公開的信息可能與公眾的需求脫節，不同於傳統的以政府為中心的政府信息公開制度，《實施細則》在設計具體的政策舉措和任務時，特別注重以公眾為中心。如從公民權利的角度來界定政務公開，“注重輿情收集，建立健全政務輿情收集、會商、研判、回應、評估機制，對收集到的輿情加強研判，區別不同情況，進行分類處置。”“針對重大政務輿情，建立與宣傳、網信等部門的快速反應和協調聯動機制，加強與有關新聞媒體和網站的溝通聯絡，著力提高回應的及時性、針對性、有效性。通過購買服務、完善大數據技術支撐等方式，用好專業力量,提高輿情分析處置的信息化水平。”

除此之外，《實施細則》還提出了一些創新性的具體舉措，一是政務公開審查機制。行政機關擬制公文時，要明確主動公開、依申請公開、不予公開等屬性，對擬不公開的政策性文件，應經本單位政務公開工作機構審查。二是電視電話會議公開。涉及公眾利益、需要社會廣泛知曉的電視電話會議，應向社會公開。三是基層政務公開標準化規範化試點。在全國選取100個縣（市、區）開展政務公開標準化規範化試點。四是主要負責人解讀政策。國務院發佈重大政策，相關部門主要負責人是“第一解讀人和責任人”。五是關於政務輿情回應時效。涉及特別重大、重大突發事件的政務輿情，要快速反應，最遲要在5小時內發佈權威信息，有關地方和部門主要負責人要帶頭主動發聲。六是關於政府網站責任主體。各級政府辦公廳（室）是本級政府網站建設管理的第一責任主體，負責本級政府門戶網站建設以及本地區政府網站的監督和管理。七是關於公眾參與。國務院部門和省級政府要在經濟社會發展規劃、法規規章、重大建設項目等方面，讓公眾更大程度參與政策制定、執行和監督。八是調整全國政務公開領導小組，協調處理政務公開頂層設計和重大問題。九是建立政務公開效果評估機制。

然而，再好的制度，最關鍵的是能真正落到實處，《實施細則》部署的各項任務具體明確，具有很強的操作性，下一步關鍵是抓好貫徹落實。《實施細則》提出了五項措施：一是強化地方政府責任。二是建立健全政務公開領導機制和工作機制。三是建立效果評估機制。四是加強教育培訓。五是加強考核問責。通過這些措施，確保《實施細則》提出的各項任務落實到位。（安徽大學法學院副教授 鐘芳）