《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃》解讀

創新政務信息化工作 推進國家治理體系和 治理能力現代化
——《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃》政策解讀

當前，大數據、雲計算、移動互聯網等新技術對全球治理、國際競爭、經濟運行、産業發展、社會生活等諸多方面産生深遠影響，也對國家管理和社會治理提出了全新課題與挑戰，創新政務信息化工作十分必要和迫切。根據國務院批復要求（國函〔2017〕93號），日前，國家發展改革委正式印發《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃》（以下簡稱《規劃》），作為規範和指導我國政務信息化工程建設的綱領性文件。《規劃》貫徹落實十八大以來黨中央、國務院關於政務信息化發展的新要求，緊密結合我國政務信息化工作面臨的新形勢，提出了“十三五”政務信息化發展的新要求，對國家重大政務信息化工程建設進行了系統性設計，標誌著我國政務信息化邁入了創新發展的新階段。

一、從推進全面深化改革的高度重視政務信息化工作

黨中央、國務院高度重視政務信息化工作。習近平總書記在第36次中央政治局集體學習時指出，“我們要深刻認識互聯網在國家管理和社會治理中的作用，以推行電子政務、建設新型智慧城市等為抓手，以數據集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務”。李克強總理多次指出，“要打破‘信息孤島’和‘數據煙囪’，推動政府信息共享，提升政府效能”。6月13日，李克強總理在全國深化簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上對政務信息系統整合共享工作提出了明確要求。在新的歷史時期，政務信息化工作的重要意義已經遠遠超出技術範疇，成為推進國家治理體系和治理能力現代化題中應有之意，必須從全面深化改革的高度凝聚發展共識、明確發展方向。

（一）創新政務信息化工作，是構建網絡強國的重要環節

黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規劃建議明確提出實施網絡強國戰略。以信息化驅動現代化，是實現“兩個一百年”奮鬥目標和中華民族偉大復興的重大戰略選擇，也是政務信息化工作的根本指引。創新強化政務信息化工作，是實施網絡強國戰略的重要環節，也是在新的歷史條件下加強黨的執政能力建設的重要舉措。習近平總書記慶祝中國共産黨成立95週年大會上指出，“歷史從不等待一切猶豫者、觀望者、懈怠者、軟弱者。只有與歷史同步伐、與時代共命運的人，才能贏得光明的未來。”在新形勢下，必須堅持以網絡強國戰略引領政務信息化各項工作，實現政務業務創新與核心技術自主創新的互促共進。創新推進政務信息化工作，必須以勇於擔當的使命感和責任感，順應技術創新發展大勢，正確認識、運用新技術和新模式，搶抓信息革命機遇，順勢而為、乘勢而上、相向而行，構建符合時代發展要求的政務信息化體系，以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化。

（二）創新政務信息化工作，是推進改革任務的重要抓手。

在大數據時代，以全面深化供給側結構性改革為主線，持續深化“放管服”改革、創新宏觀調控方式、實施“一帶一路”戰略等一系列重大改革任務，都需要信息化手段的創新支撐。全面加快政務信息化創新發展，打通政府部門縱橫聯動的“大動脈”，已成為全面深化改革的重要抓手，在很多領域甚至成為推進改革必不可少的創新利器。政務信息化工作的重心必須為改革提供創新理念、拓展創新空間、豐富創新手段，構建支撐改革的信息化創新平臺。近年來，公共資源交易、投資監管、商事制度等改革成效較明顯的領域，無一例外都構建起了高度整合的平臺體系。“十三五”時期，必須在落實《政務信息系統整合共享實施方案》（國辦發〔2017〕39號）文件基礎之上，按照《規劃》要求系統性推進政務信息系統整合與創新，將國家政務信息化工程打造成為政務信息系統支撐工作的助推器和檢驗改革成效的新手段。

（三）創新政務信息化工作，是改善公共服務的迫切要求。

習近平總書記2016年4月19日在網絡安全和信息化工作座談會上講話中指出：網信事業要發展，必須貫徹以人民為中心的發展思想。要適應人民期待和需求，加快信息化服務普及，降低應用成本，為老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服務，讓億萬人民在共享互聯網發展成果上有更多獲得感。創新強化政務信息化工作是貫徹落實以人民為中心的發展思想，改善公共服務、提升人民群眾獲得感的必然要求。政務信息化工作需緊密圍繞民生保障、扶貧脫貧、惠民服務等涉及社會公眾切身利益的實際需求，大力實施“互聯網+政務服務”，大力強化法治、創新、廉潔的服務型政府建設，創新推進政務服務“一號申請、一窗受理、一網通辦”，讓數據多跑路，讓群眾少跑腿，讓治理更有效，切實打破公共服務各領域、各環節的服務瓶頸，構建公平、普惠、便捷、高效的公共服務信息體系，切實方便群眾辦事創業。未來政務信息化重大工程，既要考慮公務人員履職行政中的行政辦公需求，更要轉變觀念、換位思考，將政務信息化工作重心轉變到老百姓日常辦事創業的實際需求上來，增強社會公眾獲得感、提高社會公眾滿意度。

二、以銳意創新發展的精神推動政務信息化工作

新世紀以來，我國政務信息化工作取得長足發展，基本實現部門辦公自動化、重點業務信息化和政府網站普及化，成為政府高效履職行政的重要手段。“十二五”時期，國家政務信息化工程建設規劃提出了“實現三個轉變、堅持三項原則、突出三個重點”的思路，促進了工程建設理念的重大轉變，跨部門、跨地區共建工程逐步成為政務信息化工程建設的主要形態，全國企業信息公示、投資項目在線審批監管平臺等成為支撐“放管服”改革的重要平臺。信息共享、績效評估等一批創新性制度和辦法頒布實施，一定程度上改善了部門系統分割、資源分散的局面，政務信息化日益成為政府高效履職行政的重要手段。

但從總體上看，政務信息化工作還有很多與國家治理體系和治理能力現代化不相適應的地方，互聯互通難、信息共享難、業務協同難的問題仍未得到根本解決，“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”已經成為提升國家治理能力的重要制約瓶頸。必須全面創新政務信息化工作的發展動力、發展模式、發展機制、發展重心的轉變。

（一）三個面向、四個堅持：以理念創新引領發展。

根據“十三五”時期面臨的新形勢、新任務、新要求，政務信息化工作需做到“三個面向”：即面向時代發展主題、面向改革治理需要、面向社會公眾期望，緊密圍繞“放管服”改革創新、縱橫聯動協同治理、“互聯網+政務服務”、促進創新創業等任務，更加強調跨部門、跨地區、跨領域的協同治理和信息共享，更加注重促進政務治理現代化和公共服務便捷化，推動政務信息化工作邁入以“集約整合、全面互聯、協同共治、共享開放、安全可信”為特徵的創新突破新階段。

“十三五”政務信息化工作創新發展的理念共識可概括為“四個堅持”。一是堅持一個戰略總引領，按照構建網絡強國的戰略部署，統領政務信息化各項工作。二是堅持一個目標為導向，把推進國家治理體系和治理能力現代化作為政務信息化工作的總目標。三是堅持兩個創新著力點，從政府供給側角度加強政務治理創新，從需求側角度加強公共服務創新。四是堅持一張藍圖繪到底，按照頂層設計理念大力強化政務信息化統籌共享力度，將“大平臺、大數據、大系統”作為較長一個時期的發展藍圖一抓到底。

（二）四個打破、四個轉變：以路徑創新驅動發展。

《規劃》力求在工作路徑方法上創新突破，提出以創新思維、開放思維、服務思維和系統思維打破傳統工程項目建設管理的思維慣性和路徑依賴，著力實現四個轉變。一是打破思維慣性，強調充分利用新技術、新模式、新理念優化工作流程、創新業務模式、改革管理制度、強化縱橫聯動協同治理，強化技術供給側創新，以制度創新+技術創新推進“放管服”等改革任務，助力政務治理，實現由項目驅動向創新驅動的動力轉變。二是打破理念束縛，充分發揮市場主體作用，鼓勵採用委託代建、以租代建、服務外包等新模式，促進工程建設主體和服務方式的多元化，形成政務公開、數據開放、社會參與的常態化機制，實現由政府投資建設為主向政府與社會投資雙輪驅動的機制轉變。三是打破服務瓶頸，緊密圍繞民生保障、扶貧脫貧、惠民服務等社會公眾的切身難題，大力實施“互聯網+政務服務”，構建公平、普惠、便捷、高效的公共服務信息體系，切實方便群眾辦事創業，實現以行政辦公需求為主向以服務公眾需求為主的重心轉變。四是打破路徑依賴，統籌共建電子政務公共基礎設施，統籌協調政務業務縱橫聯動，尤其要注重統籌強化網絡信息安全保障，大力推進政務信息資源共享利用和有效匯聚，實現由分散建設向共建共享的模式轉變。

（三）戰略匹配、頂層設計：以方法創新規劃發展

《規劃》遵循系統理論思想，提出了“大平臺、大數據、大系統”的頂層架構，對“十三五”時期應該重點創新突破的業務方向進行了梳理規劃。各部門的業務系統必須符合“三個面向、四個堅持”的理念共識和發展方向，依託統一的頂層架構，重點推進以“兩網、一平臺、四庫、六系統”為主要內容的重大政務信息化工程建設，整體構成一棵國家治理的“智慧樹”，形成改革合力，推進跨部門的資源共享和業務協同，實現各部門上千個信息系統的整合共享，從根本上化解信息孤島、數據煙囪、重復建設等問題。原則上不再審批各部門無序分散建設的業務系統。

一是統籌推進國家電子政務內網和國家電子政務外網，基本實現各類政務專網的整合遷移和融合互聯，支撐各級政務部門縱橫聯動和協同治理。二是深入推進政務信息化建設的集約整合和共享共用，一體化推進國家政務數據中心、國家數據共享交換工程和國家公共數據開放網站的融合建設，打造“覆蓋全國、統籌利用、統一接入”的大平臺。三是深化國家基礎信息資源開發利用，持續推進人口基礎信息庫、法人單位基礎信息庫、自然資源和地理空間基礎信息庫、社會信用信息庫的建設完善及開發利用，關聯融合社會大數據，逐步匯聚形成政務治理大數據，充分挖掘數據價值，釋放數據紅利。四是推進國家重要信息系統建設，充分體現協同共治、信息共享理念，規劃設計了黨的執政能力、民主法治、綜合調控、市場監管、公共安全、公共安全治理等6大體系工程，統籌整合新增業務系統及已有存量信息系統。

三、以抓鐵有痕的幹勁強化《規劃》各項任務落實

習近平總書記指出“一分部署，九分落實”。不抓實，再好的藍圖只能是一紙空文。《規劃》實施涉及許多長期困擾我國政務信息化工作的老大難問題，面臨的困難不容小覷。需注重以下五個方面，切實強化《規劃》落實。

一是要釘釘子，夯實體制機制保障。充分依託國家電子政務統籌協調機制、促進大數據發展部際聯席會議制度等工作機制，強化政務信息化工程建設的統籌管理。落實《政務信息資源共享管理暫行辦法》等文件要求，加強政務信息資源的國家統籌管理，推動部門間信息共享和公共數據開放。加強牽頭部門對跨部門工程建設的組織協調，落實部門一把手責任制，形成國家統籌、部際協調、部門統一的政務信息化工作局面。

二是要立規矩，強化工程全生命週期管理。修訂完善國家電子政務工程建設項目管理辦法，加強規劃約束，簡化審批流程。建立工程項目全口徑備案制度，加強建設和運維資金管理的銜接。工程建設部門要自覺接受財政、審計、紀檢監察等部門的監督，提高投資績效，促進廉政建設。嚴格工程項目驗收及後評價，落實工程項目全過程監管和考核評估工作，強化績效管理，健全問責機制。

三是要啃硬骨頭，推進公共基礎設施統籌。全面加快統一的國家電子政務網絡、國家政務數據中心、國家數據共享交換工程及國家公共數據開放網站等國家關鍵基礎設施建設。原則上不再審批各部門分散獨立、運行低效的基礎設施項目。相關管理部門加快研究制定政務雲服務平臺外包相關管理制度。各部門做好自身業務系統、計算存儲等存量資源的整合共享利用。

四是要促開放，完善政務信息化發展環境。充分發揮市場主體的資金、技術、人才優勢，提高工程建設各環節的專業化水平，促進工程建設主體和服務方式的多元化，構建政務公開、數據開放、社會參與的常態化機制。通過建立政務信息化領域誠信體系建設，形成充分競爭、優勝劣汰的市場機制。此外，要加強政務信息化標準規範體系頂層設計及相關立法工作，開展新技術應用、新模式創新等重大問題前瞻研究。

五是要守底線，築牢網絡信息安全防線。當前，信息系統的常規性風險、數據資源的集聚性風險和新技術應用的潛在性風險相交織，必須以網絡強國戰略引領政務信息化各項工作，堅持底線思維，嚴格落實等級保護和分級保護制度，形成跨部門、跨地區條塊融合的安全保障工作聯動機制，全面推進安全可靠産品及國産密碼應用，提高自主保障能力，切實保障政務信息系統的安全可靠運行。

各地區、各部門及有關單位要進一步凝聚共識、統一步調，強化《規劃》實施的工作協調和組織領導，切實按照黨中央、國務院相關要求，推進“三融五跨”、打破信息孤島、強化業務協同、促進共享開放，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供強有力的信息化支撐，確保《規劃》各項目標任務順利實現，共同開創我國政務信息化建設的新局面。