發展改革委有關負責人就《關於建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》答記者問

近日，中辦、國辦印發了《關於建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》（廳字〔2017〕25號，以下簡稱《意見》），標誌著我國資源環境承載能力監測預警工作走向規範化、常態化、制度化。記者就此採訪了國家發展改革委有關負責人。

問：建立資源環境承載能力監測預警長效機制有什麼意義？

答：隨著我國經濟社會的快速發展，資源約束趨緊，環境污染嚴重，生態系統退化的形勢日趨嚴峻，一些地區資源環境承載能力已達到或接近上限。建立資源環境承載能力監測預警長效機制，對國土空間開發利用狀況開展綜合評價，可以更加清晰地認識不同區域國土空間的特點和屬性，開發現狀、潛力和超載狀況，明確區域資源環境超載問題的根源與癥結，從而實施差異化的管控與管理措施。資源環境承載能力監測預警長效機制的建立，是適應我國國情特點、推動綠色發展的必然要求，是化解資源環境瓶頸制約的現實選擇，是提高空間開發管控水平的重要途徑。長效機制的建立，將切實發揮資源環境監測預警的引導約束作用，有效規範空間開發秩序，合理控制開發強度，切實將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡，對於堅定不移實施主體功能區戰略和制度、加快推進生態文明建設具有重要意義。

問：圍繞起草《意見》開展了哪些工作？

答：《意見》是建立在前期技術方法研究、在局部地區試評價、開展政策預研等一系列紮實工作基礎上起草形成的。主要分為以下幾個階段。1.形成總體構想和工作方案。2014年，國家發改委會同國土資源部、環境保護部、水利部等部門研究提出有關建立資源環境承載能力監測預警機制的總體構想和工作方案。2.研究提出技術方法。委託中科院會同各有關部門科研機構，針對重點難點問題，開展專題研究，研究形成了《資源環境承載能力監測預警技術方法（試行）》。3.開展地方調查與試評價。赴貴州、浙江、江西等地進行調研，開展京津冀地區試評價，了解資源環境承載能力監測預警工作的成效、問題，以及構建長效機制的經驗和做法。4.研究建立監測預警長效機制。組織相關部門召開監測預警機制專題研討會，啟動長江經濟帶資源環境承載能力評價，部署研究建立資源環境承載能力監測預警長效機制，形成《意見》並報請中央全面深化改革領導小組第三十五次會議審議通過。

問：《意見》主要包括哪些內容？

答：《意見》主要包括總體要求、管控機制、管理機制與保障措施等內容。

第一是總體要求。《意見》提出，要堅定不移實施主體功能區戰略和制度，建立數據庫和信息技術平臺，開展對資源環境狀況的監測評價和預警，解析超載成因並研究提出有針對性的限制性政策，建立手段完備、數據共享、實時高效、管控有力、多方協同的監測預警長效機制。同時，明確了要遵循定期評估與實時監測相結合、設施建設與制度建設相結合、從嚴管制與有效激勵相結合、政府監管與社會監督相結合的基本原則。

第二是管控機制。按照激勵與約束並重的原則，《意見》重點設計了綜合配套措施與單項管控措施。其中，綜合配套措施主要是針對紅色預警區、綠色無警區以及從臨界超載惡化為超載、臨界超載轉變為不超載等有關等級之間相互轉變實施綜合管理；單項管控措施主要是針對水資源、土地資源、環境、生態和海域等單項評價要素的超載狀況，區分不同影響因子和情形，實施精細化的管控措施。

第三是管理機制。《意見》重點從四個方面設計了管理機制，一是建設監測預警數據庫和信息技術平臺，實現資源環境承載能力的綜合監管、動態評估與決策支持；二是建立一體化監測預警評價機制，針對全國、臨界超載地區和不超載地區實施不同頻次的監測；三是建立監測預警評價結論統籌應用機制，各類評價要素及權重綜合集成得出，並經有關部門共同協商達成一致後對外發佈；四是建立政府與社會協同監督機制，營造全社會齊抓共管、協同監督的良好氛圍。

第四是保障措施。主要明確了加強組織領導、細化配套政策、提升保障能力等工作要求。

問：長效機制的主要特點是什麼？

答：長效機制有四方面特點。

一是堅持因地制宜，既對全域國土空間進行定期監測預警，也對超載地區開展加密實時監測預警。

二是注重軟硬結合，既要建設好數據庫和信息技術平臺等“硬體”基礎，也要健全管理機制、管控措施等“軟體”配套。

三是強化激勵約束，既要讓資源環境超載地區受到懲處，也要讓資源環境改善地區得到鼓勵。

四是注重形成合力，既要發揮政府主導作用，又要調動社會各方面力量的積極性主動性，共同開展監測預警。

問：資源環境承載能力監測預警評價技術流程是什麼？

答：資源環境承載能力監測預警評價的技術流程如下。

第一步，分別開展陸域評價和海域評價。陸域評價和海域評價均包括基礎評價和專項評價兩部分。基礎評價採用統一指標體系，對所有縣級行政單元進行全覆蓋評價。專項評價根據《全國主體功能區規劃》、《全國海洋主體功能區規劃》，分別對優化開發、重點開發和限制開發區域進行評價。

第二步，分別確定陸域和海域超載類型。根據陸域評價和海域評價結果，對基礎評價與專項評價的超載類型進行組合，確定評價縣域的超載類型。

第三步，分別確定陸域和海域預警等級。針對超載類型開展過程評價，根據資源環境耗損加劇與趨緩程度，進一步確定陸域和海域的預警等級。其中，超載分為紅色和橙色兩個預警等級，臨界超載分為黃色和藍色兩個預警等級，不超載為無警（用綠色表示）。預警等級從高到低依次為紅色、橙色、黃色、藍色和綠色。

第四步，統籌陸域和海域超載類型和預警等級。將沿海縣域中海域評價結果與陸域評價結果進行複合，實現同一行政區內陸域和海域超載類型和預警等級的銜接協調。

第五步，進行超載成因解析與政策預研。識別和定量評價超載關鍵因子及其作用程度，解析不同預警等級區域資源環境超載原因，並進行政策預研，為超載區域限制性政策的制定提供依據。

問：請您介紹一下對管控機制設計的考慮？

答：《意見》將資源環境承載能力分為超載、臨界超載和不超載三個類型，以及紅色、橙色、黃色、藍色和綠色五個預警等級，並設計了綜合配套措施與單項管控措施相結合的管控機制。

一是綜合配套措施。綜合配套措施重點對紅色預警區、綠色無警區以及預警等級相互轉變實施綜合管理。對於紅色預警區，實施的管控措施最嚴格，包括最嚴格的區域限批，對嚴重破壞資源環境承載能力的企業、管理不力的政府部門負責人、負有責任的領導幹部等責任主體都要受到嚴厲處罰。對於綠色無警區，實施鼓勵性措施，包括研究建立生態保護補償機制和發展權補償制度，提高領導幹部生態文明建設目標評價考核權重等。對於預警等級之間相互轉變的地區，超載等級惡化的，參照紅色預警區的綜合配套措施進行管控；超載等級改善的，將實施不同程度的獎勵性措施。

二是單項管控措施。單項管控措施主要針對土地資源、水資源、環境、生態以及海域等要素，目的在於提高資源環境管控的針對性，超載地區和臨界超載地區是管控重點。對超載地區的管控最為嚴厲，突出的是“懲罰”，目的是遏制趨勢，主要提出了“凍結性”措施、懲戒性舉措、開展限期整改和治理行動等管控要求。對臨界超載地區的管控嚴厲程度次之，突出的是“預警”，目的是防範惡化風險，主要提出了“防範性”措施、建立風險防控機制等管控要求。

問：請您再介紹一下對管理機制設計的考慮？

答：《意見》主要從四個方面設計了管理機制。

第一，數據庫和信息技術平臺。目前，各有關部門正圍繞單項評價要素的監測預警搭建信息平臺，為了實現數據實時共享和動態更新，實現資源環境承載能力的綜合監管，《意見》提出要整合集成各部門的監測數據，搭建資源環境承載能力預警智慧分析與動態可視化平臺。

第二，一體化監測預警評價機制。考慮資源環境承載能力涉及的多個要素之間相互關聯、相互影響，同時，各個部門、省份都將開展資源環境承載能力的相關評價，為了確保評價結論的一致性，增強監測預警的有效性和精準性,《意見》提出要建立一體化監測預警評價機制，實施若干維度的協同校驗，包括各單項要素評價結論之間、單項要素評價與綜合評價結論之間，以及全國性、區域性結論與省級和市縣級行政區結論的互相校驗，並經有關部門共同協商達成一致後對外發佈。

第三，監測預警評價結論統籌應用機制。為了發揮資源環境監測預警的引導約束作用，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡，《意見》強調將監測預警評價結論應用於各類規劃以及領導幹部績效考核等，具體包括幾個方面。一是編制實施經濟社會發展總體規劃、專項規劃和區域規劃，要依據不同區域的資源環境承載能力監測預警評價結論，科學確定規劃目標、任務和政策措施，合理調整優化産業規模和佈局。二是編制空間規劃，要先行開展資源環境承載能力評價，根據監測預警評價結論，科學劃定空間格局、設定空間開發目標任務、設計空間管控措施，並注重開發強度管控和用途管制。三是將資源環境承載能力納入自然資源及其産品價格形成機制，構建反映市場供求和資源稀缺程度的價格決策程序。四是將資源環境承載能力監測預警評價結論納入領導幹部績效考核體系，將資源環境承載能力變化狀況納入領導幹部自然資源資産離任審計範圍。

第四，政府與社會協同監督機制。為了營造全社會齊抓共管、協同監督的良好氛圍，《意見》對政府與社會提出了明確的監督要求。從政府角度，要求國家發展改革委會同有關部門和地方政府要通過書面通知、約談或公告等形式，對超載地區、臨界超載地區進行預警提醒，督促相關地區轉變發展方式，降低資源環境壓力。開展超載地區限制性措施落實情況監督考核和責任追究，對於限制性措施落實不力、資源環境持續惡化地區的政府和企業等，建立信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，依法依規嚴肅追責。從社會角度，要求資源環境承載能力監測預警評價、超載地區資源環境治理等接受社會監督，發揮媒體、公益組織和志願者作用，鼓勵公眾舉報資源環境破壞行為。加大資源環境承載能力監測預警的宣傳教育和科學普及力度，保障公眾知情權、參與權和監督權。

問：如何保障長效機制能夠高效實施？

答：為保障長效機制高效實施，《意見》從三方面作出了明確要求，並提出了完成重點工作的路線圖和時間表。

一是加強組織領導。《意見》強調國家發展改革委在監測預警工作中的統籌協調作用，要會同有關部門于2018年年底前建立監測預警數據庫和信息技術平臺，于2020年年底前組織完成資源環境承載能力普查，併發布綜合評價結論，重大事項和主要成效等要及時向黨中央、國務院報告。地方各級黨委和政府要建立主要領導負總責的協調機制，適時發佈本地區監測預警報告，制定實施限制性和激勵性措施，強化監督執行，確保實施成效。

二是細化配套政策。《意見》對各部門提出了相關要求，要按照職責分工，抓緊提出各單項監測能力建設方案，完善監測站網布設，加強數據信息共享；加快制定出臺土地、海洋、財政、産業、投資等細化配套政策，明確具體措施和責任主體，切實發揮資源環境監測預警的引導約束作用。

三是提升保障能力。《意見》對人才隊伍和經費保障作出了明確要求，要綜合多學科優勢力量，建立專家人才庫，組織開展技術交流培訓，提升監測預警人才隊伍專業化水平；同時建立監測預警經費保障機制，確保資源環境承載能力監測預警機制高效運轉、發揮實效。