國家發展改革委就建立國家公園體制總體方案答問

國家發展改革委負責同志就建立國家公園體制總體方案答記者問

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》。就此，記者採訪了國家發展改革委有關負責同志。

問：我國為什麼要建立國家公園體制，其根本目的是什麼？

答：建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務之一，是我國生態文明制度建設的重要內容。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》（中發〔2015〕25號）對建立國家公園體制提出了具體要求，強調“加強對重要生態系統的保護和利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺産、森林公園、地質公園等的體制”，“保護自然生態系統和自然文化遺産原真性、完整性”。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的自然生態系統和自然遺産保護事業快速發展，取得了顯著成績，建立了自然保護區、風景名勝區、自然文化遺産、森林公園、地質公園等多種類型保護地，基本覆蓋了我國絕大多數重要的自然生態系統和自然遺産資源。但同時，我們也看到，各類自然保護地建設管理還缺乏科學完整的技術規範體系，保護對象、目標和要求還沒有科學的區分標準，同一個自然保護區部門割裂、多頭管理、碎片化現象還普遍存在，社會公益屬性和公共管理職責不夠明確，土地及相關資源産權不清晰，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發現象時有發生。

因此，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創新運營機制，健全法治保障，強化監督管理，構建統一規範高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。

問：近年來，“國家公園”逐漸成為一個熱門詞彙，很多地方都有建設國家公園的想法，那麼“國家公園”的定位到底是什麼，有什麼特點？

答：目前已有100多個國家建立了國家公園。但由於政治、經濟、文化背景和社會制度特別是土地所有制不同，各國對國家公園的內涵界定也不盡相同。1994年，世界自然保護聯盟（簡稱“IUCN”）在布宜諾斯艾利斯召開的“世界自然保護大會”上提出了“IUCN自然保護地分類體系”。IUCN根據不同國家的保護地保護管理實踐，將各國的保護地體系總結為6類，國家公園為第二類，定義為：大面積自然或近自然區域，用以保護大尺度生態過程以及這一區域的物種和生態系統特徵，同時提供與其環境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閒的和遊憩的機會。

《總體方案》明確，國家公園是指由國家批准設立並主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控範圍，實行最嚴格的保護。除不損害生態系統的原住民生活生産設施改造和自然觀光、科研、教育、旅遊外，禁止其他開發建設活動。與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態系統和自然遺産更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態系統更完整，保護更嚴格，管理層級更高。

問：此前，國家發展改革委牽頭推進的建立國家公園體制試點，開展了哪些工作，目前取得了怎樣的進展？

答：2014年以來，國家發展改革委會同有關部門深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話，特別是關於建立國家公園體制的重要指示精神，有力有序有效推進試點各項工作，取得了階段性成效。

一是下好體制創新“先手棋”，實現自然資源資産分級統一管理。試點省市按照統一部署，抓住裉節、打通梗阻、突破藩籬，在體制機制方面進行了大膽探索和創新，大多已對現有各類保護地的管理體制進行整合，明確管理機構，整合管理資源，實行統一有效的保護管理。青海省組建成立三江源國家公園管理局，將原來分散在林業、國土、環保、住建、水利、農牧等部門的生態保護管理職責劃歸三江源國家公園管理局，實行集中統一高效的生態保護規劃、管理和執法。東北虎豹國家公園立足國有林地佔比高的優勢，探索全民所有自然資源所有權由中央政府直接行使，管理機構已正式組建。湖北省整合原神農架國家級自然保護區管理局、大九湖國家濕地公園管理局，以及神農架林區林業管理局有關神農架國家森林公園的保護管理職責，成立神農架國家公園管理局，統一承擔1170平方公里試點範圍的自然資源管護等職責。浙江省、福建省也已正式成立由省政府垂直管理的國家公園管理機構。

二是突出生態保護“主旋律”，探索多樣化保護管理模式。試點省市始終將自然生態系統和自然遺産保護放在第一位，試點各項工作最大限度服務和服從於保護。吉林省對試點區承包經營活動進行嚴格規範，對到期的承包經營項目，一律暫停發包，對沒有到期的經營項目，加強日常監管，最大限度降低人為干擾，有效改善了東北虎豹生存活動空間。黑龍江省積極開展野外巡護，適時開展反盜獵及野外補飼工作，確保了東北虎豹野外種群的生存繁衍安全。四川省暫停受理大熊貓國家公園核心保護區、生態修復區內新設探礦權、開礦權等審批，積極探索已設礦業權的有序退出機制，除國家和省已規劃的重大基礎設施項目外，林業部門暫停受理核心保護區、生態修復區內徵佔用林地、林木採伐等審批。陜西省積極開展野外巡護和監測工作，大熊貓野生種群和棲息地狀況持續改善。浙江省針對集體林地佔比高的問題，採取置換等方式逐步降低集體土地佔比。福建省將武夷山國家公園作為獨立自然資源登記單元，印發《武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記實施方案》，深入開展茶山整治以來，累計拔除違規開墾茶山5.8萬畝，完成造林面積3.4萬畝。雲南省全面啟動試點區自然資源資産確權登記，已完成森林、濕地資源調查。北京市積極探索以文化遺産保護帶動自然生態系統的保育和恢復，實現多頭管理向統一管理、分類保護向系統保護的轉變。

三是謀劃政策規劃“組合拳”，構建制度保障體系。試點省市從政策、規劃、立法等多個方面創新制度供給，謀劃總體設計、制定部署意見、落實配套政策。青海省正式出臺《三江源國家公園條例（試行）》，編制完成《三江源國家公園總體規劃》，制定印發了三江源國家公園科研科普、生態管護公益崗位、特許經營、預算管理、項目投資、社會捐贈、志願者管理、訪客管理、國際合作交流、草原生態保護補助獎勵政策實施方案等10個管理辦法，形成了“1+N”制度體系。國家林業局會同吉林、黑龍江以及四川、陜西、甘肅正抓緊編制東北虎豹、大熊貓國家公園體制試點實施方案和總體規劃。湖北省人大常委會將《神農架國家公園管理條例》列為2017年省人大立法“1號”議案，條例經省政府常務會議審議後已通過省人大常委會立法會一審。浙江省制定實施《錢江源國家公園山水林田河管理辦法》，設置環境資源巡迴法庭，開展鄉鎮領導幹部自然資源資産離任審計。福建省出臺《武夷山國家公園試點區財政體制方案》，將武夷山國家公園管理局作為省本級一級預算單位管理，按照管理權與經營權相分離的原則，試點區內企業包括武夷山市屬國有企業管理權與稅收等按屬地原則歸屬武夷山市本級財政，試點區內的風景名勝區門票收入、竹筏和觀光車等特許專營權收入、資源保護費收入等作為省本級收入，納入預算管理，直接上繳省級財政。

四是打好社區發展“攻堅戰”，實現人與自然和諧共生。試點省市立足我國人多地少、發展仍處初級階段的實際國情，牢固樹立共建共享理念，在國家公園體制試點中，注重建立利益共享和協調發展機制，實現生態保護與經濟協調發展，人與自然和諧共生。青海省結合精準脫貧，新設7421個生態管護綜合公益崗位，確保每個建檔立卡貧困戶有1名生態管護員，讓貧困牧民在參與生態保護的同時分享保護紅利，使牧民逐步由草原利用者轉變為生態守護者。四川、陜西、甘肅、吉林、黑龍江五省分別編制了大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園試點範圍內居民轉移安置實施方案，分散的居民點實行相對集中居住，扶持發展替代生計。福建省成立的聯合保護委員會優先從村民中選聘相關服務人員，起草《武夷山國家公園管理條例》過程中多次組織召開社區座談會，充分聽取村委會和當地村民意見。湖北省利用網格管護小區將神農架國家公園社區居民優先聘為護林員、環衛工人等生態管護人員。

問：統一規範高效的中國特色國家公園體制的核心是什麼？

答：針對我國自然保護地管理存在的突出問題，要在統一事權分級管理、強化自然生態系統保護、促進社區協調發展、完善法律制度等4個方面取得實質性突破，大膽創新，補齊制度短板。

一是以自然資源資産産權制度為基礎，建立統一事權、分級管理體系。《總體方案》提出，要整合相關自然保護地管理職能，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責。部分國家公園由中央政府直接行使所有權，其他的由省級政府代理行使，條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有的自然資源資産所有權由中央政府直接行使。合理劃分中央和地方事權，國家公園所在地方政府行使轄區（包括國家公園）經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理和市場監管等職責。合理劃分中央和地方事權，構建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協同管理機制。立足國家公園的公益屬性，確定中央與地方事權劃分和支出責任，建立財政投入為主的多元化資金保障機制。

二是以系統保護理論為指導，強化自然生態系統保護管理。統籌制定各類資源的保護管理目標，著力維持生態服務功能，提高生態産品供給能力。嚴格規劃建設管控，除不損害生態系統的原住民生活生産設施改造和自然觀光、科研、教育、旅遊外，禁止其他開發建設活動，不符合保護和規劃要求的各類設施、工礦企業等逐步搬離，建立已設礦業權逐步退出機制。編制國家公園總體規劃及專項規劃，合理劃定功能分區，實行差別化保護管理。建立國家公園管理機構自然生態系統保護成效考核評估制度，對領導幹部實行自然資源資産離任審計和生態環境損害責任追究制。

三是以社區協調發展制度為依託，推動實現人與自然和諧共生。明確國家公園區域內居民的生産生活邊界，相關配套設施建設要符合國家公園總體規劃和管理要求，周邊社區建設要與國家公園整體保護目標相協調。建立健全國家公園生態保護補償政策，加強生態保護補償效益評估，完善生態保護成效與資金分配挂鉤的激勵約束機制。引導當地居民、專家學者、企業、社會組織等積極參與國家公園建設管理各環節和各領域。

四是以國家公園立法為基礎，保障國家公園體制改革順利推進。在明確國家公園與其他類型自然保護地關係的基礎上，研究制定有關國家公園的法律法規，明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責，研究出臺國家公園特許經營等配套法規，做好現行法律法規的銜接修訂工作。制定國家公園總體規劃、功能分區、基礎設施建設、社區協調、生態保護補償、訪客管理等相關標準規範和自然資源調查評估、巡護管理和生物多樣性監測等技術規程。

問：國家公園強調的全民公益性如何體現，普通百姓怎麼受益？

答：國家公園的全民公益性，主要體現在共有共建共享。

一是提高共有比例。國家公園應屬全體國民所有，目前我國很多自然保護地存在集體土地佔比較高的情況，必須按照法定條件和程序逐步減少國家公園範圍內集體土地，提高全民所有自然資源資産的比例，或採取多種措施對集體所有土地等自然資源實行統一的用途管制。

二是增強共建能力。國家公園應積極引導公眾參與，要充分調動政府、市場和社會各方面力量，優化運行機制，創新管理模式，引導各類社會機構特別是當地社區居民參與國家公園體制建設。要通過政策宣講、産業引導、專題培訓等方式，提高社會公眾參與共建的能力。

三是提升共享水平。國家公園應著力突出公益屬性，在有效保護前提下，為公眾提供科普教育遊憩的機會。要加大生態保護及相關設施的投入，不斷提高生態服務和科普教育遊憩服務的水平，為國民提供更多機會親近自然、了解歷史、領略祖國大好河山和深厚歷史文化底蘊，進而增強保護自然的自覺意識，促進生態文明建設。

問：中國人多地少，沒有像美國、加拿大等國家那麼大的荒野地和無人區，在中國建設國家公園，如何處理好與當地居民的關係？

答：國家公園要妥善處理好自然生態系統保護管理與當地社區居民的關係，實現保護與發展和諧統一。

一是合理劃定功能分區。重點保護區域內居民要逐步實施生態移民搬遷，集體土地在充分徵求其所有權人、承包權人意見基礎上，優先通過租賃、置換等方式規範流轉，由國家公園管理機構統一管理。其他區域內居民根據實際情況，實施生態移民搬遷或實行相對集中居住，集體土地可通過合作協議等方式實現統一有效管理。探索協議保護等多元化保護模式。

二是建立社區共管機制。根據國家公園功能定位，明確國家公園區域內居民的生産生活邊界，相關配套設施建設要符合國家公園總體規劃和管理要求，並徵得國家公園管理機構同意。周邊社區建設要與國家公園整體保護目標相協調，鼓勵通過簽訂合作保護協議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。

三是健全生態保護補償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領域生態保護補償機制，加大重點生態功能區轉移支付力度，健全國家公園生態保護補償政策。鼓勵受益地區與國家公園所在地區通過資金補償等方式建立橫向補償關係。鼓勵設立生態管護公益崗位，吸收當地居民參與國家公園保護管理和自然環境教育等。

四是完善社區參與機制。引導當地居民參與國家公園設立、建設、運行、管理、監督等各環節，以及生態保護、自然教育、科學研究等各領域，鼓勵當地居民或其舉辦的企業參與國家公園內特許經營項目。鼓勵設立生態管護公益崗位，吸收當地居民參與國家公園保護管理和自然環境教育等。

問：關於建立國家公園體制，下一步有什麼樣的總體安排或計劃？

答：國家公園體制建設既要堅持長遠目標方向，又要立足我國人多地少的基本國情和發展所處的階段性特徵，認真處理好體制轉換過程中的銜接，量力而行，有步驟、分階段推進。

一是繼續穩步推進試點工作。試點省市要按照建立國家公園體制總體方案和已經批復的試點方案要求，繼續探索創新，紮實做好試點任務落實工作，認真梳理總結有效模式，提煉成功經驗。

二是抓緊細化各項配套制度。各有關部門要按照建立國家公園體制總體方案重點任務分工，抓緊開展制定國家公園設立標準、構建國家公園空間佈局、優化完善自然保護地體系、建立統一管理機構、建立健全監管機制、構建國家公園資金保障管理機制、健全嚴格保護管理制度、實施差別化保護管理方式、建立自然資源資産離任審計制度、制定國家公園法律法規等10項工作。

三是正式設立一批國家公園。按照“十三五”規劃《綱要》的有關部署，根據建立國家公園體制總體方案明確的國家公園功能定位和全國總體佈局，在具有國家代表性的重要自然生態系統，整合相關自然保護地，設立一批國家公園。