《國務院辦公廳關於完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》政策解讀

一、《三反意見》出臺的背景

近年來，我國宏觀經濟保持平穩健康發展，社會秩序總體和諧穩定。與此同時，各類經濟犯罪特別是洗錢、涉眾型經濟犯罪、涉稅違法犯罪以及暴力恐怖活動形勢依然嚴峻，金融領域違法違規現象突出，給人民群眾合法權益和國家安全造成了損害和不容忽視的威脅。為進一步健全國家治理體系和現代金融監管體系，有效防範洗錢、恐怖融資和逃稅違法犯罪活動，國家“十三五”規劃明確要求“完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管措施，完善風險防範體制機制”，中央全面深化改革領導小組將“完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制”列為深化改革重點任務。

在國際上，洗錢、恐怖融資和逃稅已經成為全球性公害，跨境洗錢、恐怖融資和逃稅的資金規模龐大，威脅世界金融秩序和經濟發展。因此，二十國集團（G20）等國際組織將打擊洗錢、恐怖融資和逃稅作為完善世界經濟金融秩序的重要組成部分。在2016年G20杭州峰會公報中，習近平主席和各國領導人共同承諾要完善制度，提升國際社會打擊洗錢、恐怖融資和逃稅的能力。

根據國內外反洗錢、反恐怖融資和反逃稅工作（以下簡稱“三反”工作）的新形勢，按照中央全面深化改革領導小組的部署，人民銀行、稅務總局和公安部作為牽頭部門，會同反洗錢工作部際聯席會議各成員單位，共同研究制定了《關於完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》（以下簡稱《三反意見》）。

二、《三反意見》的主要內容和意義

《三反意見》從健全工作機制、完善法律制度、健全預防措施、嚴懲違法犯罪活動、深化國際合作、創造良好社會氛圍六個方面，提出了二十余項具體措施，包括進一步完善反洗錢工作部際聯席會議制度，建立國家洗錢和恐怖融資風險評估機制，密切反洗錢行政主管部門、稅務機關與監察機關、偵查機關、行政執法機關、金融監管部門間的協調合作與信息共享，探索建立特定非金融機構反洗錢監管制度，發揮會計師、律師等專業服務機構積極作用，強化反洗錢義務機構主動防控風險意識和能力，拓寬反洗錢監測分析數據信息來源，完善跨境異常資金監控機制，嚴懲洗錢等違法犯罪活動，深化雙邊和多邊國際合作，加強自律組織管理，提升社會公眾反洗錢、反恐怖融資和反逃稅意識。

《三反意見》遵循推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，著重從體制機制上提出完善措施，明確了當前“三反”工作需要著力加強的工作任務，是《反洗錢法》頒布十週年來對國家反洗錢體系最全面的頂層設計，也是我國在“三反”工作領域深化改革的總體規劃。通過落實《三反意見》各項措施，國家“三反”工作體系將更加完善，有利於有效防控風險，也有利於維護國家安全和金融安全。

三、《三反意見》對健全工作機制提出的新要求

“三反”工作涉及面廣、工作鏈條長，需要構建協調順暢、運轉高效的工作機制。以反洗錢工作為例，構建完善的反洗錢工作機制，需要反洗錢行政主管部門和銀行、證券、保險等金融業監管部門以及特定非金融行業主管部門加強對行業機構的監督管理，督促各類反洗錢義務機構和從業人員盡責履職；也需要反洗錢行政主管部門、偵查機關充分利用金融情報挖掘線索、破獲案件，以確鑿的證據支持檢察機關依法起訴和法院依法審判洗錢及各類上遊犯罪案件；還需要與反洗錢國際組織、外國對口部門開展廣泛的多邊、雙邊合作交流。

早在2002年，我國就建立了跨部門的反洗錢工作部際聯席會議，目前共有23家成員單位，包括最高人民法院、最高人民檢察院、國務院辦公廳、外交部、公安部、國家安全部、監察部、民政部、司法部、財政部、住房城鄉建設部、商務部、海關總署、稅務總局、工商總局、新聞出版廣電總局、中國人民銀行、國務院法制辦、銀監會、證監會、保監會、外匯管理局和軍委聯合參謀部。反洗錢義務機構已覆蓋銀行業、證券業、保險業和非銀行支付等行業，形成了較完整的反洗錢工作體系。

為了應對當前“三反”工作面臨的新形勢、新任務，《三反意見》提出健全六項工作機制，其中首要任務是“加強統籌協調、完善組織機制”，要求進一步完善反洗錢工作部際聯席會議制度，統籌“三反”監管工作，強化部門間組織協調機制，制定整體戰略、重要政策和措施，並推動貫徹落實。同時，還要建立國家反洗錢和反恐怖融資戰略形成機制、優化打擊犯罪合作機制、健全監管合作機制、健全數據信息共享機制、研究資源保障機制等任務，充分調動各部門、各層級的積極性，加強溝通協調，形成運行有序的良好機制，為“三反”工作的長遠發展奠定堅實基礎。

四、《三反意見》提出建立特定非金融機構反洗錢和反恐怖融資監管制度、發揮專業服務機構在反洗錢領域積極作用的意義

經過十多年的發展，我國反洗錢和反恐怖融資監管已經全面覆蓋了銀行業、證券業、保險業、非銀行支付機構和銀行卡清算機構，基本實現了對金融領域的全覆蓋，金融體系反洗錢工作在識別和協助打擊洗錢、恐怖融資及上遊犯罪方面的成效逐漸顯現。與此同時，洗錢和恐怖融資手法也在不斷變化，逐步向一些非金融領域蔓延。為此，人民銀行對部分非金融行業的洗錢風險開展了持續的監測分析，並借鑒有關國際經驗，會同相關主管部門共同研究社會組織、房地産仲介機構、珠寶和貴金屬經銷商、公司註冊代理機構以及會計師、律師和公證行業被洗錢和恐怖融資活動利用的潛在風險，探索發揮以上行業機構和從業人員及早發現和識別洗錢、恐怖融資活動專業優勢的有效途徑。下一步，將逐步擴展反洗錢監管覆蓋範圍，建立特定非金融機構反洗錢監管制度，更好地預防洗錢和恐怖融資風險。特別是要發揮好會計師事務所、律師事務所、公證處等專業服務機構作為市場經濟“守門人”的作用，發揮會計師、律師、公證員專業領域優勢，服務和支持反洗錢工作，同時也可促進這些專業服務機構進一步健康發展、維護自身良好社會聲譽。

考慮到以上行業在業務模式、行業結構等方面與金融行業存在較大差異，人民銀行將與行業主管部門共同探索建立適應行業特點、符合反洗錢工作需要的工作模式，更加側重行業主管部門的行政監管和行業協會的自律管理。

五、《三反意見》提出的加強反洗錢監管主要措施

《三反意見》提出健全預防措施、有效防控風險，其中最關鍵的措施就是加強反洗錢監管。反洗錢監管是“三反”工作的重要基礎。隨著洗錢等非法資金活動的不斷演變，反洗錢監管工作必須適應新形勢，不斷擴大監管範圍、創新監管模式、完善監管手段、堵塞監管漏洞。為此，《三反意見》在加強反洗錢監管方面提出了多項政策措施：

一是強調反洗錢行政主管部門與金融監管部門之間的協調配合，進一步發揮金融監管部門作用，強化對反洗錢義務機構準入環節的合法性審查，加強反洗錢日常合規監管，在行業監管規則中嵌入反洗錢相關要求，構建涵蓋事前、事中和事後的完整監管鏈條。

二是提出適時擴大反洗錢監管範圍。統籌考慮監管資源保障，近期要重點研究建立對非營利性組織、房地産仲介機構、貴金屬銷售機構、會計師事務所、律師事務所和公證機構的反洗錢監管制度，探索適應非金融領域的反洗錢監管模式。

三是進一步完善反洗錢監管模式。強化法人監管措施，優化監管政策傳導機制，突出反洗錢義務機構法人總部的重要作用，在法人總部層面強化董事、監事、高級管理層的反洗錢履職責任，督促反洗錢義務機構加強自我管理、自主管理，建立對新産品、新業務的洗錢風險評估機制，根據風險水平採取有效防控措施。

四是採取多種方式提升監管工作效率。突出防控風險為本，通過開展國家洗錢風險評估查找高風險領域和薄弱環節，有針對性加強監管投入，提高監管工作效能，促進監管信息的互通共享。

六、《三反意見》要求嚴懲違法犯罪活動

按照中央部署，近年來，公安部會同中國人民銀行和國家稅務總局等部門，持續部署推動打擊相關犯罪活動，不斷強化犯罪預防和治理工作，形成遏制違法犯罪蔓延的有利態勢。

一是持續開展預防、打擊利用離岸公司和地下錢莊轉移贓款專項行動。中國人民銀行、國家外匯管理局、公安部、最高檢、最高法已連續三年部署此項專項行動，公安機關運用情報導偵思路，開展信息化應用、數據化實戰，加強統籌調度和一體化作戰，對洗錢犯罪活動開展集約、深度、全鏈條打擊，破獲一批重大案件，抓獲一批犯罪嫌疑人，極大震懾了不法分子。

二是嚴厲打擊涉恐融資犯罪活動。按照公安部統籌部署，部分重點省份公安機關組織開展了打擊涉恐融資犯罪專項行動，不斷提高發現能力，堅決阻斷恐怖組織、恐怖人員和恐怖培訓等活動的資金供給。同時，公安機關會同人民銀行，協調金融機構開展健全涉恐資金來源動態監控機制，探索信息化時代特徵下的新戰法，實現打擊涉恐融資犯罪向信息化、動態化的全面轉型。

三是高度重視、強力推動打擊涉稅違法犯罪工作。騙取出口退稅和虛開增值稅專用發票等涉稅違法犯罪行為是嚴重的經濟違法犯罪行為，危害極大，不僅造成國家稅款流失，扭曲出口退稅的政策效應，還損害社會主義市場經濟的法治基礎，擾亂國家正常經濟秩序，影響國家宏觀經濟決策的準確性，必須堅決打擊。根據中央和國務院部署，稅務總局、公安部、海關總署和人民銀行建立了國務院防範和打擊出口騙稅部際聯席會議制度，進一步建立健全了工作協調機制，緊緊圍繞“體制打騙、機制打騙、方法打騙”的總體思路，堅持問題導向，按照打擊騙取出口退稅和打擊虛開增值稅專用發票“一盤棋”的原則，連續三年聯合開展了打擊騙取出口退稅和虛開增值稅專用發票專項行動；公安機關在全系統建立起了公安派駐國（地）稅聯絡機制辦公室，明確職責任務、建立運行機制，取得了積極成效。公安部門深入開展涉稅情報導偵工作，建立涉稅類罪分析模型、研判形成精準嫌疑線索，組織對黃金交易、石化等領域突出犯罪和高危地區人員實施的涉稅犯罪開展精確打擊，相繼偵破了一批重大案件，依法嚴懲了一批犯罪嫌疑人，取得較好成效。下一步，稅務總局、公安部、海關總署和人民銀行等部門將整合資源，集中優勢兵力，持續在全國範圍內開展跨部門、跨區域的專項行動，進一步加大打擊涉稅違法犯罪活動力度，切實維護國家經濟秩序和稅收安全。

七、《三反意見》強調深化國際合作的出發點和落腳點

近年來，隨著中國經濟雙向開放步伐不斷加快，跨境貿易與跨境投資總量不斷攀升，中資金融機構全面參與國際金融市場競爭，中國金融體系所面臨的洗錢、恐怖融資和逃稅風險也逐步增大，對“三反”工作提出了更高要求：

一是國際社會對中國在“三反”領域進一步發揮作用充滿期待。中國作為聯合國安理會常任理事國和最大的發展中國家，對國際“三反”規則制定和執行具有重要影響力。2016年二十國集團杭州峰會上，習近平主席代表中國鄭重承諾將與其他國家一道“推進稅基侵蝕和利潤轉移合作、稅收情報交換”，“阻截恐怖主義融資的所有來源、技術和渠道”，並呼籲“在世界範圍內快速、有效和普遍落實金融行動特別工作組標準”，體現了中國負責任大國的擔當。

二是在開放經濟環境下，中國自身面臨的洗錢、恐怖融資和逃稅風險不容忽視。2016年，我國進出口貿易總額達到24萬億元人民幣，吸引外國直接投資1390億美元，對外直接投資1701億美元，對外承包工程簽約2440億美元，特別是對“一帶一路”沿線國家貿易、投資和工程承包金額快速增長。在鉅額的資金跨境流動之中，也潛藏著一些洗錢、恐怖融資、逃稅等非法資金流動，可能對我國正常的金融、稅收秩序甚至宏觀經濟環境造成不利影響，需要做到全面監測、及時發現、有效管控。

三是中資金融機構走出去步伐加快，需要嚴格遵守各國反洗錢法律和國際標準。部分發達國家“三反”工作起步較早，法律制度各有不同，個別國家監管處罰力度較大，近年來已有多家跨國銀行因違反所在國有關法律受到鉅額處罰。中資金融機構作為國際金融市場的後來者，應當引以為戒，高度重視洗錢、恐怖融資、逃稅風險控制和合規工作，堅持依法合規經營，全面加強合規文化建設，堅決守住反洗錢風險防範的底線。

因此，《三反意見》強調要深化國際合作，重點做好我國在“三反”領域國際組織的多邊合作，執行國際標準，並深入參與國際標準制定和國際組織內部治理，維護好我國正當權益；加強與重點國家（地區）的反洗錢監管合作，拓展反洗錢情報交流渠道，督促指導中資金融機構提升反洗錢意識和工作水平；配合“一帶一路”倡議，做好與周邊國家（地區）的反洗錢交流合作；深化反逃稅國際合作，維護我國稅收權益。

八、《三反意見》對發揮社會力量作用的要求

“三反”工作既需要有關部門依法履職、積極作為，也離不開社會力量的密切配合。相關行業協會等自律組織應當充分發揮專業和資源優勢，一方面協助主管部門落實“三反”監管要求，制定符合本行業特點的反洗錢自律規則和工作指引，另一方面服務行業機構提升“三反”工作能力，促進反洗錢義務機構之間的經驗交流，營造良好的行業環境。

“三反”工作的根本目的是為了維護廣大人民群眾的切身利益，因此，社會公眾應當積極關注和配合“三反”工作。有關部門要加強面向公眾的“三反”宣傳教育，普及法律知識，引導公眾理性認識和理解金融機構為開展“三反”工作而採取有關客戶身份識別和交易管控措施的必要性，增強公眾風險防範意識和能力，形成良好的社會氛圍。

九、落實《三反意見》的具體措施和安排

《三反意見》發佈後，人民銀行、稅務總局和公安部將會同相關部門，依託反洗錢工作部際聯席會議機制，研究制定《<三反意見>分工方案》，明確各部門職責分工和時間表。

2017年6月，人民銀行牽頭召開反洗錢工作部際聯席會議第九次全體會議，對落實《三反意見》進行了全面部署，重點推動以下工作：

（一）抓緊完善反洗錢和反恐怖融資相關法律法規，補齊制度短板。一方面，要儘快出臺特定非金融行業、社會組織和專業服務機構反洗錢制度、聯合國金融制裁決議國內執行制度；另一方面，要積極做好反洗錢領域一些長期性法律問題的研究，完善法人和法律安排透明度等相關制度。

（二）推進國家洗錢和恐怖融資風險評估，建立反洗錢戰略形成機制。抓緊完成我國首份國家洗錢風險評估報告，推進評估結果轉化利用。以風險評估為基礎，根據評估發現的風險，制定國家反洗錢和反恐怖融資戰略。

（三）按照風險為本的要求，全面加強反洗錢和反恐怖融資監管力度，督促反洗錢義務機構提升風險管理水平。一是人民銀行和各金融監管部門要加強協調配合，進一步發揮金融監管部門作用，構建涵蓋事前、事中和事後的完整監管鏈條；二是進一步完善反洗錢監管模式，強化法人監管措施，優化監管政策傳導機制；三是採取多種方式提升監管工作效率，突出問題導向和風險為本，促進監管信息的互通共享。

（四）加強反洗錢部門與相關執法機關之間的相互協作，有效打擊洗錢和恐怖融資犯罪，沒收各類犯罪資産。一是加強反洗錢監測分析工作，完善反洗錢調查工作流程、優化調查手段，加強洗錢類型分析和風險提示，不斷完善各類資金交易監測分析模型。二是要加強相關執法機關之間的溝通協調，進一步完善可疑交易線索合作機制，建立順暢的情報信息雙向共享渠道。三是要加強情報會商和信息反饋機制，根據線索的使用反饋情況進一步優化反洗錢監測和調查的方法和技術。四是依法加強對洗錢和恐怖融資犯罪的偵查、起訴和判決，加大對各類犯罪資産、收益和工具沒收力度。

（五）健全反洗錢數據信息共享機制，提升反洗錢工作信息化水平。一是探索研究反洗錢和反恐怖融資數據信息共享標準，明確各部門向反洗錢部門提供數據的責任和使用反洗錢相關數據的權限。二是建立相關部門間安全電子化線路，加強數據收集、保存和使用過程中的保密管理和技術防範措施。三是著力拓展反洗錢監測分析數據信息來源，同時依法加強反洗錢監測數據對宏觀管理、行政執法、反洗錢監管調查等工作的支持。四是以應對FATF互評估為契機，建立反洗錢工作統計指標體系，形成統計信息匯總、分析和使用機制。

（六）服務外交戰略大局，深化反洗錢和反恐怖融資國際合作。進一步深入參與反洗錢國際標準的研究、制定和監督執行，積極參與反洗錢國際和區域性組織內部治理改革和重大決策，穩步推進與重點國家建立反洗錢監管與情報合作機制，督促中資金融機構加強海外分支機構的反洗錢合規管理。