《關於規範主題公園建設發展的指導意見》解讀

一份指導新時代主題公園建設發展的綱領性文件
——《關於規範主題公園建設發展的指導意見》解讀
中國旅遊研究院 戴斌 戰冬梅

黨的十九大提出，新時代社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。《關於規範主題公園建設發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）是在人民群眾有需求、投資有熱情、發展不平衡的歷史階段，由國家發展和改革委員會等五部門出臺的政策性文件。《意見》從國家層面上明確了主題公園建設的指導思想、劃出了紅線、指明了方向，必將對當前和今後一個時期我國主題公園的健康、有序、可持續發展起到積極引導的作用。從世界範圍來看，這份文件也是主題公園産業規範、促進和發展領域的制度創新。

一、理解《意見》的時代背景

在全面建設小康社會的偉大歷史進程中，旅遊是衡量人民現代生活水平的重要指標，是六大幸福産業之首。2017年，國內旅遊人數50.01億人次，全年實現旅遊總收入5.40萬億元，人均出遊3.7次。在大眾旅遊和國民休閒時代，主題公園已經超過山水景區，成為中國居民最普遍接受的休閒娛樂新選擇。調查表明，休閒、度假已經成為第一大出游動機。

受益於旅遊休閒市場的繁榮，我國正在迎來新一輪的主題公園建設熱潮。從迪斯尼到環球影城，從Hello Kitty到六旗樂園，從早期的華僑城到海昌海洋世界，從長隆到方特再到恒大童世界，國際國內投資者和運營商在主題公園領域的競爭空前激烈。據測算，中國主題公園總量約為2100家，投資在5000萬元以上的有300家左右。截至到2017年底，1萬多家A級景區中，主題遊樂類的景區339家（3.92%）。2016年全球前十大主題公園集團中國就佔據了3席，亞洲遊客量排名前20的主題公園中則有13個來自中國。

同時我們也看到，主題公園建設發展中已經出現了概念不清、類型不明、盲目建設、模倣抄襲、低水平重復等問題，有些地區甚至出現了地方債務風險和房地産化傾向。如果不解決這些問題，則會影響主題公園的健康發展。

二、把握《意見》的政策要點

1、理清了內涵。《意見》合理界定了主題公園範圍，明確指出主題公園的營利目的和商業性質，並與政府建設的各類公益性的城鎮公園、動植物園等進行了區分，後者不屬於主題公園。結合國際經驗和中國國情，《意見》從佔地面積、投資額度等維度把主題公園劃分為特大型、大型和中小型三個等級，每個等級都有明確的可量化的執行標準。

2、明確了主體。《意見》明確了主題公園的管理層級、主體以及論證、規劃、報批的程序，並對不同等級的主題公園建設提出了嚴格控制、合理規劃等發展導向。這些管理措施執行到位後，將使主題公園的投資、建設與運營變得有章可循，有利於防止目前主題公園建設方面的盲目性和低水平重復。

3、劃出了紅線。《意見》提出嚴格用地管理、嚴守生態保護紅線、嚴格核準程序、嚴控房地産傾向、嚴防地方債務風險，對一些不良傾向，特別是對利用主題公園用地開發房地産的行為旗幟鮮明地進行了限制，劃出了紅線。應當説，國內文旅産業對主題公園的發展功不可沒，但是也存在過於強調速度，而忽略了做文化産品的智慧和耐心。在商業模式上，早期的成功使有些開發商和運營商迷失了方向，過度沉迷于用主題公園提升地産品質，地産變資産，用地産所得去補文化收入。飲鴆止渴的短視行為，不利於主題公園的健康長遠發展，必須加以嚴厲制止和科學引導。

4、兼顧了利益。《意見》在對主題公園進行嚴格規範的同時兼顧了國家、地方和企業的利益，將企業是否建立長期穩定的投入機制和創新機製作為項目審批的重要條件之一。這些要求有助於主題公園項目長期穩定運營，有效防止地方債務風險、社會風險和金融風險。

5、給出了方向。《意見》在宏觀、微觀並重的基礎上，從豐富文化內涵、提高科技含量、壯大市場主體三方面給出了轉型升級質量提升的方向。人民群眾對美好生活的嚮往就是我們的奮鬥目標，發展旅遊、建設高質量的主題公園是提高人民生活水平，滿足人民美好生活需要的一個重要內容，必須長期堅持。強調主題公園産業必須由高速增長向高質量增長轉變，這也是習近平新時代中國特色社會主義思想在主題公園領域的必然要求。

三、貫徹《意見》的工作要求

1、科學理解。在貫徹《意見》時需要科學把握“不是不發展，也不是髮發展，而是科學有序地發展”的政策基調。這個基本觀點在向市場宣貫的過程中必須講清楚，既要為健康的主題公園建設與發展提供清晰的政策指引，也要對一些打著主題公園幌子的不良傾向進行有效的甄別。

2、加強調研。在政策的執行過程當中，要加強調研，對現有的主題公園建設存在的問題做進一步的梳理，既要管以後的、未來的，也要逐步引導過去的、以前的，要在健康可持續發展的過程中有序解決已經存在的問題。

3、試點推廣。對新增主題公園審批管理要選擇條件成熟的地區和企業做必要的試點工作。畢竟《意見》對主題公園的發展來説是新出現的事物，要防止在貫徹執行過程中的爭權爭利、打政策的擦邊球，如為了規避“嚴格控制新建、擴建特大型主題公園”的規定，而可能把一個主題公園拆成多個項目的做法等。

4、文化自信。弘揚社會主義核心價值觀、傳承中華文化基因，對文化問題要避免簡單化處理。不是説樹個雕像就是文化，更重要的是要講好中國故事，要用老百姓聽得懂的語言講老百姓感興趣的事情。主題公園不僅是一種文化産品，更承載著民族文化意識形態。文化事業、文化産業需要用正確的、吸引人的方式尤其是吸引年輕人的方式講述，可以通過文化價值的創新讓年輕人積極接觸，然後潛移默化接受，從而增強文化自信。

5、産權保護。知識産權方面，需要政府等各方面的合力來推進，從政府的角度，要統籌利用政府、企業和社會各方力量，為主題公園市場的健康、科學有序發展提供充分必要的法律保障和公開透明的市場環境。（戴斌，中國旅遊研究院院長、國家旅遊局數據中心主任、教授、博士生導師，戰冬梅，中國旅遊研究院産業所助理研究員、博士）