管住任性的“紅頭文件”

管住任性的“紅頭文件”
——司法部有關負責人解讀行政規範性文件合法性審核機制新規

“復婚不準操辦酒席”“為提高市民節水意識發文停水”“全縣捲煙銷售必須達到25100箱”……近年來，不時出現的“奇葩文件”既侵害了民眾權益，也損害了政府公信力。

日前，國務院辦公廳印發《關於全面推行行政規範性文件合法性審核機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），旨在確保行政規範性文件合法合規。12月20日，在國務院新聞辦公室舉行的國務院政策例行吹風會上，司法部有關負責人介紹了《指導意見》有關情況。

國家層面首次全面規範“紅頭文件”合法性審核機制

“行政規範性文件是行政機關開展行政執法活動的重要依據，覆蓋行政管理的各個領域，也就是俗稱的‘紅頭文件’。其合法與否，直接關係政府是否依法行政，直接關係老百姓的合法權益和政府形象。”會上，司法部副部長劉炤如此表示。

據了解，此次出臺的《指導意見》是首次從國家層面對行政規範性文件合法性審核機製作出全面系統的規定，其連同國務院辦公廳今年5月印發的《關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）構成了確保行政規範性文件合法有效的基礎性制度。

司法部行政執法協調監督局局長趙振華指出，行政規範性文件是由行政機關或者法律、法規授權管理公共事務的組織依照法定權限、程序制定並公開發佈，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文（國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章、地方政府規章除外）。他介紹，《指導意見》此次對行政規範性文件的範圍作了排除性規定，明確指出行政機關內部執行的管理規範、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等文件，不納入合法性審核範圍。

近年來，規範性文件合法性審核工作取得了一定成效，同時也存在一些問題。劉炤指出，比如有的對完善審核機制的重要作用認識還不到位，有的對文件制定主體和範圍不明確，有的審核程序不規範、審核標準不統一，有的審核工作銜接機制不嚴密，還有一些地方和部門存在審核能力不足等問題。

“這些問題嚴重制約了合法性審核機製作用的發揮，導致實踐中經常會出現一些違法文件，有些文件還很‘奇葩’，公眾反映強烈。”劉炤説道。對此，《指導意見》提出了建立程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制的總體目標，並從明確審核範圍、確定審核主體、規範審核程序、明確審核職責、強化審核責任5個方面作出了具體規定，以解決誰來審、審什麼、怎麼審的問題。

解決髮發文、越權發文問題

《通知》中要求各個部門嚴格按照法定權限履職，此次《指導意見》對髮發文、越權發文問題從4個環節作了細化明確。

“規範性文件是除了行政機關制定行政法規規章之外，涉及老百姓權利義務最多的一種文件，起草環節就要求堅持誰起草誰審核的原則。”趙振華表示，《指導意見》規定應制定規範性文件制定主體的清單，明確不得以內設機構的名義對外發文。在行政機關發文之前，《指導意見》規定通過合法性審核環節，以保障在簽發前不存在違法問題，並規定不得以徵求意見、會簽、參加會議的方式代替審核。

在事後備案環節，《指導意見》要求制定機關發佈文件以後向上級機關進行備案。“通過備案機構對文件進行審核，如果發現問題及時糾正，該撤銷的撤銷、該修改的修改。”

當老百姓發現“紅頭文件”違法，侵犯其權益後應該怎麼辦？趙振華表示，公民在對具體行政行為申請行政復議時，可以就作出該行為所引用的文件一併提出審查建議，復議機關審查時發現文件有問題，有權糾正的予以糾正，沒權力糾正的將轉有權機關處理。另外，公民到法院提起行政訴訟時，法院也有權對具體行政行為所引用的文件依據是否合法進行審查。法院可以向有關政府提出糾正建議，有關發文單位收到建議後該糾正的要馬上糾正。

明確合法性審核的內容、標準

為了解決合法性審核標準不統一、職責不清晰、責任不到位的問題，劉炤介紹，《指導意見》對合法性審核的內容和標準作了統一規定，審核內容具體包括：制定主體是否合法；是否超越制定機關法定職權；內容是否符合憲法、法律、法規、規章和國家政策；是否違法創設行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政收費等事項；是否存在沒有法律、法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的情形；是否存在沒有法律、法規依據作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形；是否違反規範性文件制定程序等。

同時，《指導意見》要求審核機構根據不同情形提出合法、不合法、應當予以修改的書面審核意見。起草單位應當根據合法性審核意見對規範性文件作必要的修改或者補充；特殊情況下，起草單位未完全採納合法性審核意見的，應當在提請制定機關審議時詳細説明理由和依據。《指導意見》還規定，不得以徵求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核，未經合法性審核或者經審核不合法的，不得提交集體審議決策，將合法性審核確定為規範性文件制發過程中的必經程序。

據了解，《指導意見》還在創新審核方式，發揮政府法律顧問、公職律師和有關專家作用，做好與大數據技術和資源的結合等方面作出規定，以整合各方資源、提升審核質量和效率。全面推行行政規範性文件合法性審核機制建設工作也已列入2019年法治政府建設督察任務。（記者 靳昊）