國務院辦公廳關於全面推行行政規範性文件

合法性審核機制的指導意見

國辦發〔2018〕115號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

制定行政規範性文件（以下簡稱規範性文件）是行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依法履行職能的重要方式。對規範性文件進行合法性審核是確保行政機關出臺的規範性文件合法有效的重要措施。全面推行規範性文件合法性審核機制，是推進依法行政、建設法治政府的必然要求，有利於維護國家法制統一、政令統一，有利於從源頭上防止違法文件出臺、促進行政機關嚴格規範公正文明執法，有利於保障公民、法人和其他組織的合法權益。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要完善規範性文件合法性審核機制。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》要求完善規範性文件制定程序，落實合法性審核制度。為全面推行規範性文件合法性審核機制，經黨中央、國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，按照依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的要求，全面推行規範性文件合法性審核機制，維護國家法制統一、尊嚴、權威，加快建設法治政府，提高政府治理能力。

（二）主要目標。進一步明確規範性文件合法性審核的範圍、主體、程序、職責和責任，建立健全程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制，落實審核工作要求，加大組織保障力度，確保所有規範性文件均經過合法性審核，保證規範性文件合法有效。

二、嚴格落實工作措施

（三）明確審核範圍。各地區、各部門要結合工作實際，從制定主體、公文種類、管理事項等方面，確定納入規範性文件合法性審核的標準和範圍，編制規範性文件制定主體清單，明確規範性文件的公文種類，列明規範性文件管理事項類別。凡涉及公民、法人和其他組織權利義務的規範性文件，均要納入合法性審核範圍，確保實現全覆蓋，做到應審必審。行政機關內部執行的管理規範、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等文件，不納入規範性文件合法性審核範圍。

（四）確定審核主體。各級人民政府及其部門要明確具體承擔規範性文件合法性審核工作的部門或者機構（以下統稱審核機構）。以縣級以上人民政府或者其辦公機構名義印發的規範性文件，或者由縣級以上人民政府部門起草、報請本級人民政府批准後以部門名義印發的規範性文件，由同級人民政府審核機構進行審核；起草部門已明確專門審核機構的，應當先由起草部門審核機構進行審核。國務院部門制定的規範性文件，由本部門審核機構進行審核。省、自治區、直轄市和設區的市人民政府部門制定的規範性文件，由本部門審核機構進行審核，也可以根據實際需要由本級人民政府確定的審核機構進行審核。縣（市、區）人民政府部門、鄉鎮人民政府及街道辦事處制定的規範性文件，已明確專門審核機構或者專門審核人員的，由本單位審核機構或者審核人員進行審核；未明確專門審核機構或者專門審核人員的，統一由縣（市、區）人民政府確定的審核機構進行審核。

（五）規範審核程序。各地區、各部門要根據實際情況確定規範性文件合法性審核程序，明確起草單位、制定機關辦公機構及審核機構的職責權限，嚴格執行材料報送、程序銜接、審核時限等工作要求。起草單位報送的審核材料，應當包括文件送審稿及其説明，制定文件所依據的法律、法規、規章和國家政策規定，徵求意見及意見採納情況，本單位的合法性審核意見，以及針對不同審核內容需要的其他材料等。起草單位直接將文件送審稿及有關材料報送制定機關辦公機構的，制定機關辦公機構要對材料的完備性、規範性進行審查。符合要求的，轉送審核機構進行審核；不符合要求的，可以退回，或者要求起草單位在規定時間內補充材料或説明情況後轉送審核機構進行審核。起草單位直接將文件送審稿及有關材料報送審核機構進行審核的，審核機構要對材料的完備性、規範性進行審核，不符合要求的，可以退回，或者要求起草單位在規定時間內補充材料或説明情況。除為了預防、應對和處置突發事件，或者執行上級機關的緊急命令和決定需要立即制定實施規範性文件等外，合法性審核時間一般不少於5個工作日，最長不超過15個工作日。

（六）明確審核職責。審核機構要認真履行審核職責，防止重形式、輕內容、走過場，嚴格審核以下內容：制定主體是否合法；是否超越制定機關法定職權；內容是否符合憲法、法律、法規、規章和國家政策規定；是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政收費等事項；是否存在沒有法律、法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的情形；是否存在沒有法律、法規依據作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形；是否違反規範性文件制定程序。審核機構要根據不同情形提出合法、不合法、應當予以修改的書面審核意見。起草單位應當根據合法性審核意見對規範性文件作必要的修改或者補充；特殊情況下，起草單位未完全採納合法性審核意見的，應當在提請制定機關審議時詳細説明理由和依據。

（七）強化審核責任。要充分發揮合法性審核機制對確保規範性文件合法有效的把關作用，不得以徵求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經合法性審核或者經審核不合法的文件，不得提交集體審議。審核機構未嚴格履行審核職責導致規範性文件違法，造成嚴重後果的，依紀依法追究有關責任人員的責任；未經合法性審核或者不採納合法性審核意見導致規範性文件違法，造成嚴重後果的，依紀依法追究有關責任人員的責任。

三、健全審核工作機制

（八）完善審核工作方式。審核機構可以根據工作需要，採用多種方式進行合法性審核，提高質量和效率。對影響面廣、情況複雜、社會關注度高的規範性文件，如審核過程中遇到疑難法律問題，要在書面徵求意見的基礎上，採取召開座談會、論證會等方式聽取有關方面意見。要建立健全專家協助審核機制，充分發揮政府法律顧問、公職律師和有關專家作用。

（九）發揮審核管理信息平臺作用。要積極探索利用信息化手段推進規範性文件合法性審核機制建設，完善合法性審核管理信息平臺，制定建設標準，統一格式、文本等各項管理要求，做好與公文管理系統和政務信息公開平臺的銜接，實現電子審核一體化和平臺互聯互通。建立合法性審核臺賬，對已審核的規範性文件實行動態化、精細化管理。建立合法性審核信息共享機制，充分利用大數據技術和資源，加強對審核數據的統計分析，推動信息共享和整合，切實提高審核實效。

四、加大組織保障力度

（十）加強組織領導。各地區、各部門要充分認識全面推行規範性文件合法性審核機制的重要意義，主要負責同志作為本地區、本部門規範性文件合法性審核工作第一責任人，要切實加強對規範性文件合法性審核機制建設工作的領導，聽取合法性審核工作情況彙報，及時研究解決工作中的重要問題。要結合本地區、本部門實際制定具體實施意見，進一步完善工作制度，明確責任分工和時間進度要求，細化具體措施，確保各項工作落實到位。

（十一）注重能力建設。各地區、各部門要高度重視規範性文件合法性審核能力建設，認真落實審核責任。要設立專門工作機構或者明確相關機構負責合法性審核工作，配齊配強審核工作力量，確保與審核工作任務相適應。要加強合法性審核人員正規化、專業化、職業化建設，建立健全定期培訓和工作交流制度，多形式開展業務學習和經驗交流，全面提升合法性審核人員的政治素質和業務能力。

（十二）強化指導監督。各地區、各部門要將規範性文件合法性審核機制建設情況納入法治政府建設督察內容，將規範性文件合法性審核工作納入法治政府建設考評指標體系，建立情況通報制度，對工作紮實、成效顯著的予以表揚激勵，對工作開展不力的及時督促整改，對工作中出現問題造成不良後果的依紀依法問責。各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府要加強指導監督，發現問題及時糾正。審核機構要建立健全統計分析、規範指導、溝通銜接、問題通報等機制，加強共性問題研究，定期向制定機關、起草單位通報本地區、本部門合法性審核情況和存在的問題，切實提高規範性文件質量。

司法部負責組織協調、統籌推進、督促指導本意見貫徹落實工作。要及時跟蹤了解落實情況，督促檢查指導規範性文件合法性審核機制建設，總結交流推廣工作經驗，研究協調解決共性問題。各地區、各部門要將本意見的貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項及時報司法部。

國務院辦公廳           

2018年12月4日          

（此件公開發佈）