以改革優化營商環境，以法治鞏固改革成果

10月8日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會，審議通過《優化營商環境條例（草案）》，以政府立法為各類市場主體投資興業提供制度保障，確立對內外資企業等各類市場主體一視同仁的營商環境基本制度規範。從原來的政府紅頭文件，到如今的法規條例，政府越來越重視營商環境的不斷打造和持續優化，並將優化營商環境逐步納入法治化的運行軌道。

過去幾年，中國各級政府大力推進改革創新，營商環境穩步提升。2018年世界銀行發佈的《營商環境報告》顯示，中國的營商環境排名在一年內就從第78位上升到第46位，是全球營商環境改善最顯著的經濟體。從各地改革實踐來看，營商環境優化的成績明顯，企業的獲得感提升顯著。但是，在營商環境的一些關鍵領域和環節，仍然有很大的提升空間。

之所以立法勢在必行，就在於營商環境優化已經進入到了深刻轉型的關鍵時期。今年7月14日，國家發展改革委就《優化營商環境條例（徵求意見稿）》公開徵求意見，並在《起草説明》中指出了為其立法的必要性。一方面，各地區和各部門“在優化營商環境改革實踐中形成了一批成熟經驗，迫切需要通過立法予以系統固化”。另一方面，“一些實踐證明有效的改革舉措，由於缺乏明確的法律法規依據，無法進一步複製推廣”。常務會也指出，制定專門行政法規推進市場化法治化國際化營商環境建設，是深化改革開放、促進公平競爭、增強市場活力和經濟內生動力、推動高質量發展的重要舉措。

優化營商環境是同簡政放權、“放管服”改革、“互聯網+政務服務”等改革創新緊密聯絡在一起的，在激活市場活力、便利企業註冊登記、促進創新創業的同時，也觸動了一些部門的切身利益和相關主體的既得利益。這使其在推進過程中遇到了不小的挑戰和阻力，並要求政府有壯士斷腕的決心和勇氣。在改革初期，這可以打開局面並突破重圍，使營商環境優化有了“先手棋”。但是在改革進入深水區和攻堅期後，就需要法治化來保駕護航，並使優化營商環境有可持續性。

在優化營商環境的改革進程中，地方和基層政府部門積極探索和勇於創新，涌現出了許多值得固化、複製和推廣的實踐做法和成熟經驗。無論是“最多跑一次”改革還是“秒批”，亦或是“雙隨機一公開”和聯合信用懲戒，都使政務服務質量大幅提升，併為市場主體的進入、經營和退出提供了極大便利。

改革成果來之不易，因此要加倍珍惜，並要用制度加以固化。國務院分幾批將北京、上海等地的典型經驗在全國複製推廣，對於帶動全國營商環境的系統優化發揮了重要作用。但是，如果這些做法和經驗不能以《條例》或其他法律法規的形式固化，就可能出現無法可依和難以為繼的問題。

優化營商環境遇到的最大挑戰之一，就是許多被實踐證明行之有效的做法，因為和既有法律法規不一致乃至衝突，而無法得到貫徹落實和複製推廣。即便是一些地區和部門敢於突破既有制度框架的制約，但是卻很難為他們提供必要的法治保障。只有通過立法來確立這些先進做法的“合法地位”，才能使其同落後制度相抗衡，並最終實現制度競爭的優勝劣汰。

更為重要的是，一些既有做法都是過去部門立法的産物，很大程度上帶有保護部門利益的烙印。雖然改革創新的許多做法被證明比這些既有條條框框更加有效，但是卻面臨違法違規的尷尬境地。因此，立法也有助於通過制度激勵來激發各地區和各部門複製推廣這些經驗做法的積極性，使大量優秀做法和先進經驗可以快速和大範圍的普及。

在為優化營商環境立法時，要認識到“固化”和“揚棄”的關係，併為進一步改革創新留足空間。《條例》所要固化的是抽象化和制度化的經驗做法，而不是具體程序和操作辦法。立法為優化營商環境明確了方向和原則，而各地區和各部門在具體如何操作方面，則大有可為並可以大展身手。與此同時，未來的改革和探索可能揭示新的營商環境優化方向和路徑，並進而取代過去固化的經驗做法。因此，立法本身是先進淘汰落後的過程，也是一個不斷螺旋式上升的進程。

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”營商環境的核心是重構政府與市場的關係，從有形的政府轉變為無形的政府，從政策扶持到法治保障。優化營商環境看似是政府部門的職責，但實則是要將政府主導和社會共治相結合，盡可能發揮市場主體的自治功能。當政府和市場主體的遊戲規則通過立法而得到固化以後，市場主體才可以遊刃有餘，隨心所欲而不逾規。（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授 馬亮）