國務院關於印發“十三五”
控制溫室氣體排放工作方案的通知
國發〔2016〕61號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

現將《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》印發給你們，請認真貫徹執行。

國務院              
2016年10月27日          

（此件公開發佈）

“十三五”控制溫室氣體排放工作方案

為加快推進綠色低碳發展，確保完成“十三五”規劃綱要確定的低碳發展目標任務，推動我國二氧化碳排放2030年左右達到峰值並爭取儘早達峰，特製訂本工作方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，統籌國內國際兩個大局，順應綠色低碳發展國際潮流，把低碳發展作為我國經濟社會發展的重大戰略和生態文明建設的重要途徑，採取積極措施，有效控制溫室氣體排放。加快科技創新和制度創新，健全激勵和約束機制，發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，加強碳排放和大氣污染物排放協同控制，強化低碳引領，推動能源革命和産業革命，推動供給側結構性改革和消費端轉型，推動區域協調發展，深度參與全球氣候治理，為促進我國經濟社會可持續發展和維護全球生態安全作出新貢獻。

（二）主要目標。到2020年，單位國內生産總值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制。氫氟碳化物、甲烷、氧化亞氮、全氟化碳、六氟化硫等非二氧化碳溫室氣體控排力度進一步加大。碳匯能力顯著增強。支持優化開發區域碳排放率先達到峰值，力爭部分重化工業2020年左右實現率先達峰，能源體系、産業體系和消費領域低碳轉型取得積極成效。全國碳排放權交易市場啟動運行，應對氣候變化法律法規和標準體系初步建立，統計核算、評價考核和責任追究制度得到健全，低碳試點示範不斷深化，減污減碳協同作用進一步加強，公眾低碳意識明顯提升。

二、低碳引領能源革命

（一）加強能源碳排放指標控制。實施能源消費總量和強度雙控，基本形成以低碳能源滿足新增能源需求的能源發展格局。到2020年，能源消費總量控制在50億噸標準煤以內，單位國內生産總值能源消費比2015年下降15%，非化石能源比重達到15%。大型發電集團單位供電二氧化碳排放控制在550克二氧化碳/千瓦時以內。

（二）大力推進能源節約。堅持節約優先的能源戰略，合理引導能源需求，提升能源利用效率。嚴格實施節能評估審查，強化節能監察。推動工業、建築、交通、公共機構等重點領域節能降耗。實施全民節能行動計劃，組織開展重點節能工程。健全節能標準體系，加強能源計量監管和服務，實施能效領跑者引領行動。推行合同能源管理，推動節能服務産業健康發展。

（三）加快發展非化石能源。積極有序推進水電開發，安全高效發展核電，穩步發展風電，加快發展太陽能發電，積極發展地熱能、生物質能和海洋能。到2020年，力爭常規水電裝機達到3.4億千瓦，風電裝機達到2億千瓦，光伏裝機達到1億千瓦，核電裝機達到5800萬千瓦，在建容量達到3000萬千瓦以上。加強智慧能源體系建設，推行節能低碳電力調度，提升非化石能源電力消納能力。

（四）優化利用化石能源。控制煤炭消費總量，2020年控制在42億噸左右。推動霧霾嚴重地區和城市在2017年後繼續實現煤炭消費負增長。加強煤炭清潔高效利用，大幅削減散煤利用。加快推進居民採暖用煤替代工作，積極推進工業窯爐、採暖鍋爐“煤改氣”，大力推進天然氣、電力替代交通燃油，積極發展天然氣發電和分佈式能源。在煤基行業和油氣開採行業開展碳捕集、利用和封存的規模化産業示範，控制煤化工等行業碳排放。積極開發利用天然氣、煤層氣、頁巖氣，加強放空天然氣和油田伴生氣回收利用，到2020年天然氣佔能源消費總量比重提高到10%左右。

三、打造低碳産業體系

（一）加快産業結構調整。將低碳發展作為新常態下經濟提質增效的重要動力，推動産業結構轉型升級。依法依規有序淘汰落後産能和過剩産能。運用高新技術和先進適用技術改造傳統産業，延伸産業鏈、提高附加值，提升企業低碳競爭力。轉變出口模式，嚴格控制“兩高一資”産品出口，著力優化出口結構。加快發展綠色低碳産業，打造綠色低碳供應鏈。積極發展戰略性新興産業，大力發展服務業，2020年戰略性新興産業增加值佔國內生産總值的比重力爭達到15%，服務業增加值佔國內生産總值的比重達到56%。

（二）控制工業領域排放。2020年單位工業增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，工業領域二氧化碳排放總量趨於穩定，鋼鐵、建材等重點行業二氧化碳排放總量得到有效控制。積極推廣低碳新工藝、新技術，加強企業能源和碳排放管理體系建設，強化企業碳排放管理，主要高耗能産品單位産品碳排放達到國際先進水平。實施低碳標桿引領計劃，推動重點行業企業開展碳排放對標活動。積極控制工業過程溫室氣體排放，制定實施控制氫氟碳化物排放行動方案，有效控制三氟甲烷，基本實現達標排放，“十三五”期間累計減排二氧化碳當量11億噸以上，逐步減少二氟一氯甲烷受控用途的生産和使用，到2020年在基準線水平（2010年産量）上産量減少35%。推進工業領域碳捕集、利用和封存試點示範，並做好環境風險評價。

（三）大力發展低碳農業。堅持減緩與適應協同，降低農業領域溫室氣體排放。實施化肥使用量零增長行動，推廣測土配方施肥，減少農田氧化亞氮排放，到2020年實現農田氧化亞氮排放達到峰值。控制農田甲烷排放，選育高産低排放良種，改善水分和肥料管理。實施耕地質量保護與提升行動,推廣秸稈還田，增施有機肥，加強高標準農田建設。因地制宜建設畜禽養殖場大中型沼氣工程。控制畜禽溫室氣體排放，推進標準化規模養殖，推進畜禽廢棄物綜合利用，到2020年規模化養殖場、養殖小區配套建設廢棄物處理設施比例達到75%以上。開展低碳農業試點示範。

（四）增加生態系統碳匯。加快造林綠化步伐,推進國土綠化行動，繼續實施天然林保護、退耕還林還草、三北及長江流域防護林體系建設、京津風沙源治理、石漠化綜合治理等重點生態工程；全面加強森林經營，實施森林質量精準提升工程，著力增加森林碳匯。強化森林資源保護和災害防控，減少森林碳排放。到2020年，森林覆蓋率達到23.04%，森林蓄積量達到165億立方米。加強濕地保護與恢復，穩定並增強濕地固碳能力。推進退牧還草等草原生態保護建設工程，推行禁牧休牧輪牧和草畜平衡制度,加強草原災害防治，積極增加草原碳匯,到2020年草原綜合植被蓋度達到56%。探索開展海洋等生態系統碳匯試點。

四、推動城鎮化低碳發展

（一）加強城鄉低碳化建設和管理。在城鄉規劃中落實低碳理念和要求，優化城市功能和空間佈局，科學劃定城市開發邊界，探索集約、智慧、綠色、低碳的新型城鎮化模式，開展城市碳排放精細化管理，鼓勵編制城市低碳發展規劃。提高基礎設施和建築質量，防止大拆大建。推進既有建築節能改造，強化新建建築節能，推廣綠色建築，到2020年城鎮綠色建築佔新建建築比重達到50%。強化賓館、辦公樓、商場等商業和公共建築低碳化運營管理。在農村地區推動建築節能，引導生活用能方式向清潔低碳轉變，建設綠色低碳村鎮。因地制宜推廣餘熱利用、高效熱泵、可再生能源、分佈式能源、綠色建材、綠色照明、屋頂墻體綠化等低碳技術。推廣綠色施工和住宅産業化建設模式。積極開展綠色生態城區和零碳排放建築試點示範。

（二）建設低碳交通運輸體系。推進現代綜合交通運輸體系建設，加快發展鐵路、水運等低碳運輸方式，推動航空、航海、公路運輸低碳發展，發展低碳物流，到2020年，營運貨車、營運客車、營運船舶單位運輸週轉量二氧化碳排放比2015年分別下降8%、2.6%、7%，城市客運單位客運量二氧化碳排放比2015年下降12.5%。完善公交優先的城市交通運輸體系，發展城市軌道交通、智慧交通和慢行交通，鼓勵綠色出行。鼓勵使用節能、清潔能源和新能源運輸工具，完善配套基礎設施建設，到2020年，純電動汽車和插電式混合動力汽車生産能力達到200萬輛、累計産銷量超過500萬輛。嚴格實施乘用車燃料消耗量限值標準，提高重型商用車燃料消耗量限值標準，研究新車碳排放標準。深入實施低碳交通示範工程。

（三）加強廢棄物資源化利用和低碳化處置。創新城鄉社區生活垃圾處理理念，合理佈局便捷回收設施，科學配置社區垃圾收集系統，在有條件的社區設立智慧型自動回收機，鼓勵資源回收利用企業在社區建立分支機構。建設餐廚垃圾等社區化處理設施，提高垃圾社區化處理率。鼓勵垃圾分類和生活用品的回收再利用。推進工業垃圾、建築垃圾、污水處理廠污泥等廢棄物無害化處理和資源化利用，在具備條件的地區鼓勵發展垃圾焚燒發電等多種處理利用方式，有效減少全社會的物耗和碳排放。開展垃圾填埋場、污水處理廠甲烷收集利用及與常規污染物協同處理工作。

（四）倡導低碳生活方式。樹立綠色低碳的價值觀和消費觀，弘揚以低碳為榮的社會新風尚。積極踐行低碳理念，鼓勵使用節能低碳節水産品，反對過度包裝。提倡低碳餐飲，推行“光盤行動”，遏制食品浪費。倡導低碳居住，推廣普及節水器具。倡導“135”綠色低碳出行方式（1公里以內步行，3公里以內騎自行車，5公里左右乘坐公共交通工具），鼓勵購買小排量汽車、節能與新能源汽車。

五、加快區域低碳發展

（一）實施分類指導的碳排放強度控制。綜合考慮各省（區、市）發展階段、資源稟賦、戰略定位、生態環保等因素，分類確定省級碳排放控制目標。“十三五”期間，北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、山東、廣東碳排放強度分別下降20.5%，福建、江西、河南、湖北、重慶、四川分別下降19.5%，山西、遼寧、吉林、安徽、湖南、貴州、雲南、陜西分別下降18%，內蒙古、黑龍江、廣西、甘肅、寧夏分別下降17%，海南、西藏、青海、新疆分別下降12%。

（二）推動部分區域率先達峰。支持優化開發區域在2020年前實現碳排放率先達峰。鼓勵其他區域提出峰值目標，明確達峰路線圖，在部分發達省市研究探索開展碳排放總量控制。鼓勵“中國達峰先鋒城市聯盟”城市和其他具備條件的城市加大減排力度，完善政策措施，力爭提前完成達峰目標。

（三）創新區域低碳發展試點示範。選擇條件成熟的限制開發區域和禁止開發區域、生態功能區、工礦區、城鎮等開展近零碳排放區示範工程，到2020年建設50個示範項目。以碳排放峰值和碳排放總量控制為重點，將國家低碳城市試點擴大到100個城市。探索産城融合低碳發展模式，將國家低碳城（鎮）試點擴大到30個城（鎮）。深化國家低碳工業園區試點，將試點擴大到80個園區，組織創建20個國家低碳産業示範園區。推動開展1000個左右低碳社區試點，組織創建100個國家低碳示範社區。組織開展低碳商業、低碳旅遊、低碳企業試點。以投資政策引導、強化金融支持為重點，推動開展氣候投融資試點工作。做好各類試點經驗總結和推廣，形成一批各具特色的低碳發展模式。

（四）支持貧困地區低碳發展。根據區域主體功能，確立不同地區扶貧開發思路。將低碳發展納入扶貧開發目標任務體系，制定支持貧困地區低碳發展的差別化扶持政策和評價指標體系，形成適合不同地區的差異化低碳發展模式。分片區制定貧困地區産業政策，加快特色産業發展，避免盲目接收高耗能、高污染産業轉移。建立扶貧與低碳發展聯動工作機制，推動發達地區與貧困地區開展低碳産業和技術協作。推進“低碳扶貧”，倡導企業與貧困村結對開展低碳扶貧活動。鼓勵大力開發貧困地區碳減排項目，推動貧困地區碳減排項目進入國內外碳排放權交易市場。改進扶貧資金使用方式和配置模式。

六、建設和運行全國碳排放權交易市場

（一）建立全國碳排放權交易制度。出臺《碳排放權交易管理條例》及有關實施細則，各地區、各部門根據職能分工制定有關配套管理辦法，完善碳排放權交易法規體系。建立碳排放權交易市場國家和地方兩級管理體制，將有關工作責任落實至地市級人民政府，完善部門協作機制，各地區、各部門和中央企業集團根據職責制定具體工作實施方案，明確責任目標，落實專項資金，建立專職工作隊伍，完善工作體系。制定覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和航空等8個工業行業中年能耗1萬噸標準煤以上企業的碳排放權總量設定與配額分配方案，實施碳排放配額管控制度。對重點汽車生産企業實行基於新能源汽車生産責任的碳排放配額管理。

（二）啟動運行全國碳排放權交易市場。在現有碳排放權交易試點交易機構和溫室氣體自願減排交易機構基礎上，根據碳排放權交易工作需求統籌確立全國交易機構網絡佈局，各地區根據國家確定的配額分配方案對本行政區域內重點排放企業開展配額分配。推動區域性碳排放權交易體系向全國碳排放權交易市場順利過渡，建立碳排放配額市場調節和抵消機制，建立嚴格的市場風險預警與防控機制，逐步健全交易規則，增加交易品種，探索多元化交易模式，完善企業上線交易條件，2017年啟動全國碳排放權交易市場。到2020年力爭建成制度完善、交易活躍、監管嚴格、公開透明的全國碳排放權交易市場，實現穩定、健康、持續發展。

（三）強化全國碳排放權交易基礎支撐能力。建設全國碳排放權交易註冊登記系統及災備系統，建立長效、穩定的註冊登記系統管理機制。構建國家、地方、企業三級溫室氣體排放核算、報告與核查工作體系，建設重點企業溫室氣體排放數據報送系統。整合多方資源培養壯大碳交易專業技術支撐隊伍，編制統一培訓教材，建立考核評估制度，構建專業諮詢服務平臺，鼓勵有條件的省（區、市）建立全國碳排放權交易能力培訓中心。組織條件成熟的地區、行業、企業開展碳排放權交易試點示範，推進相關國際合作。持續開展碳排放權交易重大問題跟蹤研究。

七、加強低碳科技創新

（一）加強氣候變化基礎研究。加強應對氣候變化基礎研究、技術研發和戰略政策研究基地建設。深化氣候變化的事實、過程、機理研究，加強氣候變化影響與風險、減緩與適應的基礎研究。加強大數據、雲計算等互聯網技術與低碳發展融合研究。加強生産消費全過程碳排放計量、核算體系及控排政策研究。開展低碳發展與經濟社會、資源環境的耦合效應研究。編制國家應對氣候變化科技發展專項規劃，評估低碳技術研究進展。編制第四次氣候變化國家評估報告。積極參與政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第六次評估報告相關研究。

（二）加快低碳技術研發與示範。研發能源、工業、建築、交通、農業、林業、海洋等重點領域經濟適用的低碳技術。建立低碳技術孵化器，鼓勵利用現有政府投資基金，引導創業投資基金等市場資金，加快推動低碳技術進步。

（三）加大低碳技術推廣應用力度。定期更新國家重點節能低碳技術推廣目錄、節能減排與低碳技術成果轉化推廣清單。提高核心技術研發、製造、系統集成和産業化能力，對減排效果好、應用前景廣闊的關鍵産品組織規模化生産。加快建立政産學研用有效結合機制，引導企業、高校、科研院所建立低碳技術創新聯盟，形成技術研發、示範應用和産業化聯動機制。增強大學科技園、企業孵化器、産業化基地、高新區對低碳技術産業化的支持力度。在國家低碳試點和國家可持續發展創新示範區等重點地區，加強低碳技術集中示範應用。

八、強化基礎能力支撐

（一）完善應對氣候變化法律法規和標準體系。推動制訂應對氣候變化法，適時修訂完善應對氣候變化相關政策法規。研究制定重點行業、重點産品溫室氣體排放核算標準、建築低碳運行標準、碳捕集利用與封存標準等，完善低碳産品標準、標識和認證制度。加強節能監察，強化能效標準實施，促進能效提升和碳減排。

（二）加強溫室氣體排放統計與核算。加強應對氣候變化統計工作，完善應對氣候變化統計指標體系和溫室氣體排放統計制度，強化能源、工業、農業、林業、廢棄物處理等相關統計，加強統計基礎工作和能力建設。加強熱力、電力、煤炭等重點領域溫室氣體排放因子計算與監測方法研究，完善重點行業企業溫室氣體排放核算指南。定期編制國家和省級溫室氣體排放清單，實行重點企（事）業單位溫室氣體排放數據報告制度，建立溫室氣體排放數據信息系統。完善溫室氣體排放計量和監測體系，推動重點排放單位健全能源消費和溫室氣體排放臺賬記錄。逐步建立完善省市兩級行政區域能源碳排放年度核算方法和報告制度，提高數據質量。

（三）建立溫室氣體排放信息披露制度。定期公佈我國低碳發展目標實現及政策行動進展情況，建立溫室氣體排放數據信息發佈平臺，研究建立國家應對氣候變化公報制度。推動地方溫室氣體排放數據信息公開。推動建立企業溫室氣體排放信息披露制度，鼓勵企業主動公開溫室氣體排放信息，國有企業、上市公司、納入碳排放權交易市場的企業要率先公佈溫室氣體排放信息和控排行動措施。

（四）完善低碳發展政策體系。加大中央及地方預算內資金對低碳發展的支持力度。出臺綜合配套政策，完善氣候投融資機制，更好發揮中國清潔發展機制基金作用，積極運用政府和社會資本合作（PPP）模式及綠色債券等手段，支持應對氣候變化和低碳發展工作。發揮政府引導作用，完善涵蓋節能、環保、低碳等要求的政府綠色採購制度，開展低碳機關、低碳校園、低碳醫院等創建活動。研究有利於低碳發展的稅收政策。加快推進能源價格形成機制改革，規範並逐步取消不利於節能減碳的化石能源補貼。完善區域低碳發展協作聯動機制。

（五）加強機構和人才隊伍建設。編制應對氣候變化能力建設方案，加快培養技術研發、産業管理、國際合作、政策研究等各類專業人才，積極培育第三方服務機構和市場仲介組織，發展低碳産業聯盟和社會團體，加強氣候變化研究後備隊伍建設。積極推進應對氣候變化基礎研究、技術研發等各領域的國際合作，加強人員國際交流，實施高層次人才培養和引進計劃。強化應對氣候變化教育教學內容，開展“低碳進課堂”活動。加強對各級領導幹部、企業管理者等培訓，增強政策制定者和企業家的低碳戰略決策能力。

九、廣泛開展國際合作

（一）深度參與全球氣候治理。積極參與落實《巴黎協定》相關談判，繼續參與各種渠道氣候變化對話磋商，堅持“共同但有區別的責任”原則、公平原則和各自能力原則，推動《聯合國氣候變化框架公約》的全面、有效、持續實施，推動建立廣泛參與、各盡所能、務實有效、合作共贏的全球氣候治理體系，推動落實聯合國《2030年可持續發展議程》，為我國低碳轉型提供良好的國際環境。

（二）推動務實合作。加強氣候變化領域國際對話交流，深化與各國的合作，廣泛開展與國際組織的務實合作。積極參與國際氣候和環境資金機構治理，利用相關國際機構優惠資金和先進技術支持國內應對氣候變化工作。深入務實推進應對氣候變化南南合作，設立並用好中國氣候變化南南合作基金，支持發展中國家提高應對氣候變化和防災減災能力。繼續推進清潔能源、防災減災、生態保護、氣候適應型農業、低碳智慧型城市建設等領域國際合作。結合實施“一帶一路”戰略、國際産能和裝備製造合作，促進低碳項目合作，推動海外投資項目低碳化。

（三）加強履約工作。做好《巴黎協定》國內履約準備工作。按時編制和提交國家信息通報和兩年更新報，參與《聯合國氣候變化框架公約》下的國際磋商和分析進程。加強對國家自主貢獻的評估，積極參與2018年促進性對話。研究並向聯合國通報我國本世紀中葉長期溫室氣體低排放發展戰略。

十、強化保障落實

（一）加強組織領導。發揮好國家應對氣候變化領導小組協調聯絡辦公室的統籌協調和監督落實職能。各省（區、市）要將大幅度降低二氧化碳排放強度納入本地區經濟社會發展規劃、年度計劃和政府工作報告，制定具體工作方案，建立完善工作機制，逐步健全控制溫室氣體排放的監督和管理體制。各有關部門要根據職責分工，按照相關專項規劃和工作方案，切實抓好落實。

（二）強化目標責任考核。要加強對省級人民政府控制溫室氣體排放目標完成情況的評估、考核，建立責任追究制度。各有關部門要建立年度控制溫室氣體排放工作任務完成情況的跟蹤評估機制。考核評估結果向社會公開，接受輿論監督。建立碳排放控制目標預測預警機制，推動各地方、各部門落實低碳發展工作任務。

（三）加大資金投入。各地區、各有關部門要圍繞實現“十三五”控制溫室氣體排放目標，統籌各種資金來源，切實加大資金投入，確保本方案各項任務的落實。

（四）做好宣傳引導。加強應對氣候變化國內外宣傳和科普教育，利用好全國低碳日、聯合國氣候變化大會等重要節點和新媒體平臺，廣泛開展豐富多樣的宣傳活動，提升全民低碳意識。加強應對氣候變化傳播培訓，提升媒體從業人員報道的專業水平。建立應對氣候變化公眾參與機制，在政策制定、重大項目工程決策等領域，鼓勵社會公眾廣泛參與，營造積極應對氣候變化的良好社會氛圍。