國務院關於上海市進一步推進

“證照分離”改革試點工作方案的批復

國函〔2018〕12號

上海市人民政府：

你市關於進一步推進“證照分離”改革試點的請示收悉。現批復如下：

一、同意在上海市浦東新區進一步推進“證照分離”改革試點，試點期為自批復之日起至2018年12月31日。原則同意《上海市進一步推進“證照分離”改革試點工作方案》（以下簡稱《工作方案》），請認真組織實施。

二、要認真貫徹黨的十九大精神和中央經濟工作會議部署，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，破解“準入不準營”問題，營造公平公正的市場環境，統籌推進“證照分離”改革與“多證合一”等其他商事制度改革、行政審批制度改革，通過加大制度創新和政府職能轉變力度，有效區分“證”與“照”的各自功能，大力推進“照後減證”，盡可能減少審批發證。對試行告知承諾的事項，有關改革舉措應在法律框架內實施。對新技術、新産業、新模式、新産品、新業態要探索和推行包容審慎的監管制度，打破“信息孤島”，加快推進信息共享，進一步擴大市場主體生産經營自主權，進一步對標國際先進水平，降低制度性交易成本，鼓勵更多社會主體投身創新創業，助力新動能成長，促進經濟社會持續健康發展，為全國進一步推進行政體制改革積累可複製推廣的經驗。

三、上海市人民政府要加強對《工作方案》實施的組織領導。敢為人先，進一步深入探索“證照分離”改革，繼續當好全國改革開放排頭兵、創新發展先行者，打造改革新高地。在浦東新區“證照分離”改革試點中，要努力改革以審批發證為主要內容的傳統管理體制，把生産經營和投資自主權還給企業，最大限度減少審批；同時，堅持“誰審批誰監管、誰主管誰監管”原則，不斷強化和完善“雙隨機、一公開”監管，制定上海市行政審批告知承諾管理辦法，多措並舉完善監管，做到放開準入和嚴格監管相結合，守住社會安全、生産安全、生態安全、醫療衛生安全等底線，真正做到審批更簡、監管更強、服務更優。試點成熟的做法要及時在全市推開並依法延續。

四、國務院有關部門要按照職責分工，積極支持上海市推進“證照分離”改革試點，先行試驗一些重大行政審批制度改革措施。支持上海市結合自身實際，進行差別化探索，只要有利於就業創業、有利於為市場主體減負、有利於促進社會投資、有利於改善營商環境、有利於增進群眾福祉的，都可以依法進行探索、創新。國務院審改辦、國務院法制辦、工商總局要會同有關部門加強指導，做好《工作方案》的推進和組織協調工作，積極幫助解決遇到的難題，確保各項改革措施落實到位，並及時將行之有效的經驗和做法向全國推廣。

五、試點需要暫時調整實施相關法律規定的，國務院將提請全國人大常委會作出決定，授權國務院在上海市暫時調整部分法律規定。需要暫時調整實施相關行政法規、國務院文件和國務院批准的部門規章的部分規定的，具體由上海市人民政府報請國務院另行印發。國務院有關部門、上海市人民政府要根據《工作方案》，相應調整本部門、本地方的有關規定。上海市人民政府可根據試點情況，大膽探索，穩步擴大試點領域。《工作方案》實施中的重大問題，上海市人民政府要及時向國務院請示報告，必要時作出調整。

附件：上海市進一步推進“證照分離”改革試點工作方案

國務院              

2018年1月31日          

（此件公開發佈）

附件

上海市進一步推進

“證照分離”改革試點工作方案

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加大簡政放權、放管結合、優化服務改革力度，破解“準入不準營”問題，充分激發市場活力和社會創造力，在浦東新區進一步推進“證照分離”改革試點，制定本方案。

一、指導思想

進一步推進“證照分離”改革試點，在鞏固和深化已有改革成果的基礎上，有效區分“證”與“照”的各自功能，大力推進“照後減證”，盡可能減少審批發證，對新技術、新産業、新模式、新産品、新業態探索和推行包容審慎的監管制度，進一步擴大市場主體生産經營自主權，加大制度創新和政府職能轉變力度，破除制約企業和群眾辦事創業的體制機制障礙，著力降低制度性交易成本，促進各類市場主體公平競爭，完善法治化、國際化、便利化的營商環境，助力新動能成長，釋放創新創業活力，增強經濟發展動力。

二、主要內容

（一）推進商事制度改革。

優化納稅服務。優化發票管理，原則上不再依據經營範圍核定企業申領的發票種類；積極穩妥推行電子發票，推行發票網上申領、就近取票、專業配送。擴大企業按季申報範圍，對小規模納稅人實行按季申報，並簡化零申報手續。推進全市通辦，大力推行網上辦稅和自助辦稅。

（二）推進藥品醫療器械領域改革。

1.改革藥品審批服務。充分發揮上海豐富的生物醫藥專家人才資源、創新藥物研發技術平臺以及本市監管資源的作用，主動為上海醫藥企業提供技術諮詢服務指導，營造鼓勵創新的良好生態環境。對藥品生産經營許可等審批事項中相關聯的現場檢查進行合併，提高效率。

2.推進醫療器械審評審批制度改革，前移技術服務與指導，優化準入路徑，提高産品質量，縮短準入週期。將擁有産品核心技術發明專利、具有重大臨床價值的醫療器械，上海市重大科技專項的醫療器械，用於診斷、治療兒童或老年人特有及多發疾病的第二類醫療器械，納入優先審查通道，在受理之前提供技術服務，並通過實施專家諮詢，提前介入指導，全程跟蹤服務，減少市場準入過程中的風險和不確定性。加快審查速度，同步開展註冊質量體系核查，優化註冊質量體系核查現場檢查和生産許可證審批的現場檢查。簡化已有同品种醫療器械臨床評價資料，擴大在註冊質量體系核查過程中可免於現場檢查或可優化現場檢查項目、流程的醫療器械範圍。擴大在生産許可證審批過程中可優化現場檢查項目、流程的醫療器械範圍。

（三）推進投資、建設工程等領域改革。

1.改革工程監理管理體制。對乙級、丙級建設工程監理單位資質審批實行告知承諾。

2.改革設計類等資質、資格管理。擴大建築師負責制試點範圍，增加試點項目數量，完善審批與監管流程，探索建築師負責制與監理體制間的銜接機制。對建設工程設計單位資質許可實行告知承諾。

3.改革外商投資建築業企業和外商投資建設工程設計企業資質管理。參照中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿試驗區）外商投資監管模式，擴大外商投資建築業企業承攬工程範圍，外商投資建設工程設計企業免於考核外國業務背景。對外商投資建築業企業資質許可、外商投資建設工程設計企業資質許可實行告知承諾。

4.改革人防工程設計、監理資質管理。對申請人防工程和其他人防防護設施設計乙級許可資質（含首次申請、延期、變更）、乙級和丙級人防工程監理資質（含首次申請、延期、變更）實行告知承諾。

5.改革涉外調查機構資格認定。取消涉外調查機構資格認定中國家認可的外語類水平考試人員證書和用以證明申請機構有從事涉外調查管理能力的人員證書準入條件。

（四）推進交通運輸改革。

1.改革道路旅客運輸經營管理。對道路班線客運審批，允許多家企業經營同一條線路，形成適度競爭的市場格局。對在浦東新區範圍內實施“模擬線路公司”的客運班線，適當放寬發車時間和班次限制，由運營企業會同客運場站根據市場供求情況自主調配運力，報原審批機關備案，並提前向社會公佈。探索市內包車客運服務新模式，引導並規範定線包車等特色業務。優化包車客運標誌牌信息化備案管理模式。

2.改革公共汽車和電車客運經營者取得線路經營權審批。將公共汽車和電車客運經營者取得線路經營權審批中“取得在本市從事公共汽車和電車客運業務的《企業法人營業執照》”準入條件，調整為“取得本市《企業法人營業執照》”。

3.改革國際船舶運輸經營業務審批，放寬國際船舶運輸經營業務審批對自有船舶的準入條件。對已取得國際船舶運輸經營資格的航運企業，允許將其自有船舶出售給依法取得國家有關部門批准的融資租賃公司後，再以融資租賃方式回租的該船舶認定為自有船舶。

4.改革從事大陸與台灣間海上運輸業務審批，放寬從事大陸與台灣間海上運輸業務審批對自有船舶的準入條件。對已取得從事大陸與台灣間海上運輸經營資格的航運企業，允許將其自有船舶出售給兩岸資本設立且在兩岸登記的融資租賃公司後，再以融資租賃方式回租的該船舶認定為自有船舶。

改革從事內地與港澳間海上運輸業務審批，放寬從事內地與港澳間海上運輸業務審批對自有船舶的準入條件。對已取得從事內地與港澳間海上運輸經營資格的航運企業，允許將其自有船舶出售給依法取得國家有關部門批准的融資租賃公司後，再以融資租賃方式回租的該船舶認定為自有船舶。

5.改革港口經營審批。對港口經營許可（涉及客運和危險貨物港口作業的經營項目除外）、經營港口理貨業務許可實行告知承諾。

6.改革建設港口設施使用非深水岸線審批和監管。加強岸線審批，改革岸線退出機制。根據《中華人民共和國港口法》嚴格按照經批准的港口規劃進行岸線審批，加強日常監督管理；明確因規劃調整等原因對徵收港口設施的補償方式及標準。在岸線使用人實質喪失岸線使用權後，岸線管理部門可以採用主動登出方式登出其岸線使用權並通過公告等方式告知公眾。

（五）推進商務改革。

改革典當行許可管理。在上海自貿試驗區內，按照《典當管理辦法》，對內外資典當企業的設立、監督實行一致管理。

（六）推進農業改革。

1.改革動物防疫條件合格證審批。允許以畜禽養殖專業合作社名義申請辦理動物防疫條件合格證，對同一縣區內同種動物所有養殖單元均符合動物防疫條件的合作社統一發放動物防疫條件合格證。

2.改革飼料添加劑、添加劑預混合飼料生産企業設立審批。對飼料添加劑、添加劑預混合飼料生産企業設立審批實行告知承諾。

3.改革農作物種子、草種、食用菌菌種生産經營審批。對農作物種子、草種、食用菌菌種生産經營許可證核發實行告知承諾。

（七）推進醫療衛生改革。

1.改革醫療機構設立審批。允許營利性醫療機構開展藥品、器械等醫療相關的經營活動，醫療活動場所與其他經營活動場所應當分離。逐步實現社會辦營利性醫療機構床位數由投資主體自主決定。加快推進電子化註冊管理，優化營利性醫療機構診療科目登記，免費向醫療機構提供網上登記服務，鼓勵社會力量投資醫療領域。

2.改革醫師執業註冊。對在縣級以下醫療機構執業的臨床執業醫師實行雙執業或多執業範圍註冊，在三級醫院積極探索專科醫師註冊制度。

3.改革社會辦醫療機構乙類大型醫用設備配置管理。對社會辦醫療機構配置乙類大型醫用設備按規劃、標準實行備案管理，加強事中事後監管。

4.創新公共場所衛生管理。取消公共場所衛生許可證兩年一次復核後，加強事中事後監管，探索新的監管方式和手段。

5.改革消毒産品生産企業衛生許可。對消毒産品生産企業衛生許可（一次性使用醫療用品的生産企業除外）實行告知承諾。

（八）推進質量技術監督領域改革。

1.改革工業産品生産許可證制度。優化生産許可審批流程，最大限度減少生産許可前置條件內容。全面清理生産許可證審批工作中要求的前置條件，凡是不涉及産品質量安全必備條件和産業政策的內容一律取消。最大限度減少生産許可檢驗項目，只對涉及産品質量安全的指標進行生産許可檢驗。優化生産許可發證檢驗，在生産許可證審批受理後，企業根據自主經營情況，既可以在實地核查後選擇檢驗機構進行産品檢驗，也可以在實地核查前委託具備條件的檢驗機構進行産品檢驗，審批機關採信檢驗結果。對省級發證産品，取消發證機關組織的發證前産品檢驗，調整為企業自行委託有資質的檢驗機構進行産品檢驗，並在申請時提交産品檢驗報告，檢驗報告可以為簽發日期在1年以內同産品單元的産品型式試驗報告、産品質量檢驗合格報告或接受政府監督檢驗的報告；後置現場審查，企業提交申請並作出保證産品質量安全的承諾後，經形式審查合格的，可以先領取生産許可證，之後接受現場審查。取消生産許可證獲證企業年度審查制度，探索實行信用監管。研究取消鋼絲繩、預應力混凝土枕、建築捲揚機、救生設備、飼料粉碎機械等5類産品的生産許可證。探索推進對部分産品從生産許可證制度管理改為強制性産品認證制度管理。在上海自貿試驗區內，對信用良好的企業實行食品相關産品新發證告知承諾。

2.改革計量校準實驗室資質認定。取消《上海市計量監督管理條例》設立的計量校準實驗室資質認定。

（九）推進文化、旅遊等領域改革。

1.改革印刷經營許可審批。取消印刷經營許可證核發中“經營包裝裝潢印刷品印刷業務的企業必須具備2台以上最近十年生産的膠印、凹印、柔印、絲印等及後序加工設備”準入條件並完善有關管理規定。

2.改革旅行社業務經營許可審批。對旅行社業務經營許可（限境內、入境業務）審批、外商投資旅行社業務經營許可審批實行告知承諾並完善有關管理規定。

（十）推進監管和服務改革。

1.強化事中事後監管。按照“誰審批誰監管、誰主管誰監管”原則，全面實施誠信管理、分類監管、風險監管、聯合懲戒、社會監督，構建以事中事後監管為重心的行業監管體制。加大監管力度，研究提出無證生産經營有關行為的入刑範圍建議，積極做好無證生産經營有關行為等行政執法與刑事司法銜接工作。探索包容審慎的監管制度。將“雙隨機、一公開”作為市場監管的基本工作機制，深入推進“雙隨機、一公開”監管工作。健全部門間協調配合機制，全面實施跨區域、跨層級、跨部門的行政協助，加大無隸屬關係行政機關之間協助執行、協助調查等力度，建立完善失信聯合懲戒機制，讓失信者一處違法、處處受限。完善告知承諾制，制定上海市行政審批告知承諾管理辦法，明確含義、條件、程序、法律責任、失諾懲罰等。更加突出大數據等信息技術在監管中的作用，更好發揮專業服務機構的社會監督作用，提升監管效能。

2.提高政府服務水平。進一步簡環節、優流程、轉作風、提效能、強服務，提升公共服務能力和水平。深化行政審批標準化管理，細化各類審查要求，精簡審批環節，優化審批流程等。實行提前服務，在受理之前提前開展選址定點、現場勘察等基礎工作，辦理相關手續時可免於再次勘驗。實行申請材料收件憑證制度，對公民、法人和其他組織提交的相關材料，當場不能予以答覆或辦結的，向其出具材料收件憑證。落實一次告知、限時辦結、首問負責、諮詢服務、AB角、掛牌上崗、節假日辦理等制度，提高群眾和企業的感受度。

三、具體要求

各單位要切實加強對“證照分離”改革試點工作的領導，單位一把手作為第一責任人，要切實負起責任，親自協調解決難啃的“硬骨頭”。對“證照分離”改革相關舉措，要加強工作人員教育培訓，防止執行走樣。特別是要針對管理措施、管理流程等的調整和轉換，做好服務工作，及時開展政策講解，幫助群眾和企業儘快適應。要根據推進情況，及時協調解決實施過程中的具體問題，杜絕由於分工不清、協作不暢導致審批效率降低、推諉扯皮等現象。要加強對“證照分離”改革試點有關改革舉措落實情況的監督檢查，做好“證照分離”改革試點評估等工作。對成功的做法要及時推廣複製。

附表

上海市進一步推進“證照分離”改革試點的具體事項表

（共47項）

注：第13、14、15項的實施機關還有住房城鄉建設部，相關改革舉措調整的是上海市住房城鄉建設委員會權限內事項。