國土資源部關於
   嚴格規範城鄉建設用地增減挂鉤試點工作的通知   

各省、自治區、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生産建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局及有關直屬事業單位：

    為了全面貫徹落實《國務院關於嚴格規範城鄉建設用地增減挂鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）精神，完善城鄉建設用地增減挂鉤（以下簡稱增減挂鉤）制度政策，正確引導、嚴格規範增減挂鉤試點工作，統籌促進城鄉發展和新農村建設，現將有關事項通知如下：

    一、充分認識嚴格規範增減挂鉤試點工作的重要性

    2006年以來，部根據《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）提出的“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相挂鉤”的要求，組織開展了增減挂鉤試點工作。幾年來，試點地區在推進社會主義新農村建設中，結合農村新居建設和危舊房改造等，依據現階段土地管理要求和城鄉發展的實際，積極開展增減挂鉤試點，探索統籌城鄉建設用地整治和合理調整使用，有效促進了耕地保護和節約集約用地，有力推動了農業現代化和城鄉統籌發展。

    進一步認識增減挂鉤試點的重大意義。根據土地利用總體規劃、城鄉規劃並和新農村及各項建設規劃相銜接，積極主動、嚴格規範地開展增減挂鉤試點，是有效推進 “三農”發展和城鎮化的現實可靠的載體和抓手；是落實中央以城帶鄉、以工促農方針，統籌城鄉發展的重要平臺；是引導資源、技術和項目向農村流動，加快社會主義新農村建設的重要途徑；是在保障工業化、城鎮化、新農村發展中，優化城鄉建設用地佈局、推進節約集約用地、促進科學發展的重大舉措；是嚴格保護耕地和提高耕地質量、促進耕地集約經營和發展現代農業的有效手段；是堅持家庭承包政策為基礎，促進農民分工就業和增加收入的政策創新。各地必須高度重視，積極宣傳，正確引導，努力創造保障和促進開展增減挂鉤試點的良好社會氛圍。

    正確把握基本要求。各地必須堅持以統籌城鄉發展為導向，以促進耕地保護和農業現代化建設、促進農村小城鎮和中心村及各業經濟發展、促進農村生産生活條件改善和環境保護為目標，以切實維護農民權益、促進農民增收致富為出發點和落腳點，落實最嚴格的耕地保護和節約用地制度，堅持依法推動、規範運作、民主公開、量力而行。要堅決防止片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向，堅決防止擅自擴大增減挂鉤試點規模，堅決防止侵害農民權益，確保增減挂鉤試點健康有序推進。

    二、統籌安排增減挂鉤試點

    統籌規劃，有序推進。開展增減挂鉤試點，要以土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內的城郊結合部新城區建設、近郊有條件鄉村的小城鎮和中心村建設、遠郊有條件的集中民居新村建設為重點，統籌安排，確定增減挂鉤試點的規模、佈局、時序和項目，做好與城鄉建設、基礎設施佈局、環境保護、産業發展等相關規劃的協調銜接，以保障和促進農業增産、農民增收和農村發展。省級要編制好增減挂鉤專項規劃，並報部批准實施；市、縣要編制好增減挂鉤項目區實施方案，逐級上報省（區、市）審批，報部備案。今後，部批准增減挂鉤試點，包括土地整治示範建設中的增減挂鉤項目在內，將以地方增減挂鉤規劃、項目區實施方案編制和實施情況作為重要依據。

    因地制宜，量力而行。開展增減挂鉤試點，要與當地經濟社會發展條件和水平相適應，與同步推進城鎮化、工業化和農業現代化相協調，與新農村建設、社區管理、基礎設施和産業佈局等相配套。要以農民自願且不額外增加農民負擔為前提，通過用地結構調整和佈局優化平衡項目區建設資金，支持小城鎮和中心村新建新區發展經濟，切實改善和提高農民生産生活條件。要選擇基層組織凝聚力強、國土資源管理嚴格規範、各項基礎業務紮實的地區開展試點工作。

    三、嚴格把握增減挂鉤試點條件

    堅持嚴格審批、嚴控範圍。開展增減挂鉤試點，必須在符合土地利用總體規劃和土地整治規劃、納入土地利用年度計劃的前提下，經部批准。未經批准，不得以各種名義擅自開展增減挂鉤和建設用地置換活動。農村內部鄉村、村村挂鉤推進小城鎮和中心村建設的試點項目，也必須經省級人民政府批准，並控制在國家下達的增減挂鉤指標內，納入試點管理。

    堅持嚴格標準、從嚴管理。已經開展增減挂鉤試點的地區，要抓緊按照國發〔2010〕47號文件、《城鄉建設用地增減挂鉤試點和農村土地整治有關問題的處理意見》（國土資發〔2011〕80號）以及本通知的有關規定，在認真嚴肅整改存在問題的基礎上，將試點項目上圖入庫，報部審定。對在國家下達增減挂鉤指標外，自行開展增減挂鉤或建設用地置換的，經嚴肅整改符合增減挂鉤試點規範要求的，作出分年度核銷指標的計劃安排，報部審定後，逐年納入增減挂鉤試點管理。凡不符合試點規範要求且未開工的項目應一律撤銷。

    堅持項目管理、封閉運行。試點市、縣國土資源部門要按照建新與拆舊相對應的原則設置項目區，合理確定拆舊建新規模和比例。嚴禁跨縣級行政區域設置挂鉤項目區。各地開展增減挂鉤試點的範圍和規模，必須嚴格控制在部下達的年度增減挂鉤指標規模之內，嚴禁擅自擴大增減挂鉤指標規模或循環使用計劃指標。

    四、切實維護農民土地合法權益

    充分尊重農民主體地位。開展增減挂鉤試點，必須充分尊重農民意願，維護農村集體組織和農民的主體地位。確定增減挂鉤項目，必須嚴格按照有關規定履行農村重大事項議事制度，依法聽證、公示，凡涉及土地所有權、使用權、土地承包經營權等權屬調整和利用分配的，必須先行確權登記；在土地互換和開發經營方式、舊房拆遷、新居建設等方面要提供多種選擇；項目報批時，必須附具徵求集體組織和農民意見情況、聽證和公示相關材料，做到整治前農民願意、整治中農民參與、整治後農民滿意。凡集體組織和農民不同意的，不得強行開展。嚴禁強拆強建，嚴禁強迫農民住高樓。

    確保收益返還農村。使用增減挂鉤指標的土地出讓凈收益要及時全部返還用於改善農民生活條件和支持農村集體發展生産。農民新居和新村基礎設施、公益事業建設所需資金，不得增加農民負擔，主要應由增減挂鉤指標調劑使用的收益平衡，讓農民真正享受到增減挂鉤試點帶來的實惠。各省（區、市）要研究制定增減挂鉤指標使用的土地出讓收益管理辦法，確定收益的來源、構成和分配，明確受益主體，規範收益分配和用途；要建立地價評估、資産審計機制，實行公示制度，確保收益返還和使用管理的公開、公平和公正。

    加強農村集體土地權屬管理。開展增減挂鉤試點，必須按照明晰産權、維護權益的原則，做好土地確權登記。要按照確權在先的要求，對土地利用現狀和權屬狀況進行調查、核實，做到地類和面積準確，界址和權屬清楚。增減挂鉤試點涉及的土地，原則上應維持原有土地權屬不變；對土地互換的，要引導相關權利人本著互利互惠的原則，平等協商解決，有爭議的要依法做好調處工作。對權屬有爭議又調處不能達成一致意見的，不得開展增減挂鉤試點。增減挂鉤試點實施後，要依法及時辦理土地變更登記手續，發放土地權利證書及農村土地承包經營權證等，依法保障農民土地的用益物權。

    五、規範增減挂鉤試點管理

    優先保障“三農”建設。增減挂鉤拆舊騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，並盡可能與周邊耕地集中連片，實施水、路、林配套建設，確保復墾的耕地不低於建新佔用的耕地數量質量，有條件的，應積極建設高標準基本農田。規劃為建設用地的，要優先保證農民舊房改造、新居建設、環境建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設以及農村非農産業發展用地。項目建新地塊建設用地必須嚴格控制在批准下達的增減挂鉤指標規模內。

    嚴格增減挂鉤項目考核。增減挂鉤試點以項目區為主體組織實施，確保項目區實施後建設用地面積不擴大，耕地數量有增加、質量有提高。要加強復墾耕地的後期管護，確保復墾耕地有效利用。試點市、縣要對增減挂鉤指標的使用、拆舊復墾等情況負責，試點省級國土資源部門每年年底要對增減挂鉤試點項目實施情況進行考核，考核結果作為安排下一年度增減挂鉤指標的依據，考核不合格的必須限期整改，整改合格前，不得向項目所在市、縣下達新的增減挂鉤指標，不得安排新的增減挂鉤項目。

    強化增減挂鉤試點全程管理。各試點地區要對增減挂鉤指標的下達、使用和核銷實行全程監管。各級國土資源主管部門要結合國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺建設，加強增減挂鉤試點項目管理信息化建設；完善增減挂鉤試點項目在線備案制度，對項目的批准和實施情況，要實時上圖入庫，並實行網絡直報備案，向社會公示，自覺接受社會公眾監督。

    地方各級國土資源部門要切實加強對增減挂鉤試點的組織管理，形成地方政府主導，國土資源主管部門搭建平臺，相關部門積極參與、各司其職的責任機制，共同推進增減挂鉤試點工作。試點地區國土資源主管部門要主動加強增減挂鉤試點研究，注意總結土地制度創新和促進農村經濟社會健康持續發展的典型經驗和成功做法，探索新機制、新方法。各派駐地方的國家土地督察機構要加強監督檢查。部將進一步加強政策調研和工作指導，及時研究解決工作中的問題，適時組織現場觀摩，加強宣傳引導，不斷完善制度措施，保障增減挂鉤試點健康有序推進。

    此文件有效期為6年。

    國土資源部

    二〇一一年十二月二十六日