一、關於實施全面規範、公開透明的預算制度

    預算體制是國家預算編制、執行、決算以及實施預算監督的制度依據和法律依據，是財政管理的主導環節。近年來，隨著部門預算管理改革深入推進，九十多個部門公開“三公”經費，各級政府財政預算決算逐步對社會公開，我國預算管理制度改革取得了積極進展。但要看到，我國預算管理制度的完整性、科學性、有效性和透明度不夠，預算管理偏重收支平衡狀態，支出預算約束偏軟，不利於依法治稅和人大監督。預算編制科學完整、預算執行規範有效、預算監督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現代預算管理制度的核心內容。改革預算管理制度，是深入推進財稅體制改革的重要突破口。

    推進預算管理制度改革，今年的重點是：（1）實行全口徑預算管理。即所有的政府收支都要納入預算管理，這是健全預算管理制度的基礎性環節。近年來，政府收支以不同形式全部納入預算，同時科學界定公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支範圍和口徑，基本實現全口徑預算。要繼續推動建立定位清晰、分工明確的政府預算體系。明確公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的支出範圍和重點，加強統籌協調，避免交叉重復。建立將政府性基金中應統籌使用資金調入公共財政預算的機制。進一步加大國有資本經營預算資金調入公共財政預算的力度，完善國有資本經營預算。加強社會保險基金預算管理，做好資金結余的保值增值工作，在精算平衡的基礎上研究社會保險基金預算的可持續性問題。（2）推進預算公開，打造陽光財政。要深入推進政府和部門預算決算公開。細化公開項目，政府預決算要逐步公開到支出功能分類的項級科目，轉移支付預算公開到具體項目。中央和地方所有使用財政撥款的部門均應公開本部門預決算。所有財政撥款的“三公經費”都要公開，讓群眾看明白、能監督。（3）改進年度預算控制方式。根據現行預算法相關規定，目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面內容，但核心是收支平衡，而不是支出規模與政策，這在客觀上容易帶來預算執行“順週期”問題。經濟下行時，為了完成收入任務，可能收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”；經濟過熱時，完成收入任務後又容易搞“藏富於民”，該收不收，造成經濟“熱上加熱”。既不利於依法治稅，也會影響政府逆週期調控政策效果。審核預算的重點應由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。收入預算應從約束性轉向預期性，弱化對收入預算的考核，促進稅收依法徵管。（4）建立跨年度預算平衡機制。中央公共財政預算因政策需要可編列赤字，在政策調整後可分年彌補。預算執行中若出現超收，原則上用於消減赤字、化解政府債務、補充預算穩定調節基金、消減支出或增列赤字並在經全國人大審定的國債餘額內發債平衡。預算執行中原則上不出臺新的增支政策。地方財政預算不能編列赤字，執行中如果出現短收，通過調入預算穩定調節基金或消減支出解決；如需發行短期債平衡當年赤字，需通過規範辦法給予授權，並在下一年度預算中予以彌補。為確保財政的可持續，全國年度總赤字規模應設置一定的警戒線。為實現跨年度預算平衡，應抓緊研究實行中期財政規劃管理，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性。（5）清理規範重點支出挂鉤機制。目前與財政收支增幅或生産總值挂鉤的重點支出，涉及教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育等7類。支出挂鉤機制在特定發展階段為上述領域事業發展發揮了積極作用，但也不可避免地導致財政支出結構固化僵化，肢解了各級政府預算安排，加大了政府統籌安排財力的難度，不符合社會事業發展規律，也是造成專項轉移支付過多、預算管理無法全面公開、資金投入重復低效的重要原因。各級財政部門要實事求是地推進清理規範工作，並繼續把這些領域作為重點予以優先安排，確保有關事業發展的正常投入。

    二、關於完善轉移支付制度

    分稅制實行以後，為了平衡地區間財力差距，我國逐步建立了政府間轉移支付制度，但由於地區之間差距懸殊，政府職能轉變不到位，項目繁雜，規模過大，資金分散，配套過多，轉移支付制度亟待完善。中央對地方政府的轉移支付是政府間財政關係的核心內容。轉移支付制度分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩種類型。前者主要是解決基本公共服務均等化問題，後者主要解決外部性、中央地方共同支出責任以及實現中央特定目標等問題。改革的任務主要是：（1）完善一般性轉移支付的穩定增長機制。增加一般性轉移支付規模和比例，更好發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢，促進地區間財力均衡，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。中央出臺減收增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。（2）清理整合規範專項轉移支付項目。大幅度減少轉移支付項目，清理壓縮、歸併重復交叉的項目，今年要將專項轉移項目數由2013年的220個減少到150個左右，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留的專項進行甄別，屬於地方事務且數額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付，並根據經濟社會發展及時清理專項轉移支付項目，避免專項轉移支付財力化傾向。（3）完善省以下轉移支付制度建設。目前中央轉移支付補助只分到省一級，大部分資金需求卻在市縣級，必須進一步完善省以下財政管理體制，建立省對下轉移支付分配體系。促進省級政府加大對下一般轉移支付力度，逐步形成合力的縱向與橫向財力佈局，提高基層政府行使職能的財力保障制度。（4）建立監督評價體系，促進轉移支付制度規範化、法制化。對轉移支付資金進行跟蹤問效，加強審計監督，對效果進行評估。由於轉移支付關係到國家財力在各級政府間流動，是一項涉及面廣、政策性強的再分配形式，世界各國都很重視轉移支付制度的規範化和法制化。十分必要對我國轉移支付制度從形式到內容以法律形式加以規範，賦予這項制度的法律權威性，保障其正常運行，克服隨意性，以提高政府整體公共服務水平。（向東）