城鎮化是現代化的必由之路。中國的城鎮化是世界上規模最大的城鎮化，與發達國家相比在時間上呈明顯的“壓縮型”，我國要在更短時間內走過發達國家城鎮化走過的路，已經遇到和可能遇到的挑戰會更多，必須從中國的國情出發，尊重城鎮化的自身規律，走新型城鎮化道路。

    新型城鎮化的核心在以人為本，實現經濟社會一系列由“鄉”到“城”的轉變，通過發展經濟、擴大就業、鼓勵創業、完善社會保障、增進公共服務、促進公平正義等途徑，建設成果共享、和諧包容、富有活力的城鎮。新型城鎮化應放在四化同步的大格局中來推進，以工業化為主動力，以城鎮化為大平臺，以農業現代化為根本支撐，以信息化為融合器。新型城鎮化重在提升質量，以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展，優化城市內部空間功能，創新城市管理，防治交通擁堵等城市病。新型城鎮化必須彰顯生態文明，大力治理霧霾，加強污水、垃圾處理設施建設，建設綠色城市，創造宜居環境。新型城鎮化應高度重視城鎮的“靈魂”，保護歷史文化，打造個性名片，使城鎮更加多姿多彩。

    城鎮化本身極其複雜，新型城鎮化又提出了許多新任務，在這種情況下，應當找準牽一髮而動全身的關鍵環節，著重發力。現階段，我國發展中涉及人口最多的問題主要有三個，也就是城鄉發展差距、區域發展不平衡和城市內部二元結構：從城鄉看，按戶籍算2/3左右的人口在農村；從區域看，接近2/3的人口居住在中西部地區；從城市內部看，大量農民工長期融入不了城鎮，不少群眾居住在棚戶區，加起來約佔一半左右的城鎮常住人口。這三大問題是新型城鎮化過程中必須解決的重大課題。對解決這三大問題，群眾的呼聲高，各方面也有共識，應當重點推進。《報告》強調，今後一個時期，應著重解決現有“三個1億人”的問題，也就是促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人口居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人口在中西部地區就近城鎮化。

    一、推進農業轉移人口市民化

    這是新型城鎮化不可回避、首當其衝的任務。在現有城鎮常住人口中，有2.39億農民工及其家屬。如此龐大的人口長期處於“兩棲”狀態，在城鄉之間鐘擺式大規模流動，這不符合社會和諧穩定和公平正義的要求，不利於內需潛力的釋放，也影響了“三農”問題的根本解決。

    中央確定，到2020年使1億左右長期進城務工經商的農業轉移人口在城鎮落戶。這是必要的，也是可能的。從主觀意願看，據調查，70%左右的農業轉移人口願意落戶城鎮，這意味著目前的農業轉移人口中，約1.6億人想在城鎮落戶。從客觀因素看，2012年約7200萬農業轉移人口是舉家遷徙、或者在流入地居住年限超過5年，具備在城鎮落戶的能力，到2020年這一群體累計會超過1.2億人。從政策因素看，2012年全國戶口“農轉非”人口數量已達894萬人，今後幾年隨著差別化戶籍制度改革力度的加大，每年會有更多人口實現戶口的“農轉非”。當然，未來幾年農業轉移人口還會繼續增加，扣除今後幾年落戶城鎮的約1億人口，到2020年未落戶城鎮的農業轉移人口估計仍有2.15億人。

    近年來，各地圍繞戶籍管理制度改革進行了積極探索，積累了不少經驗。從目前情況看，小城市和小城鎮的戶籍放得比較開，不少中等城市也做了比較多的工作，現在問題的焦點和難點在像北京、上海這樣的特大城市。推進戶籍制度改革，要按城鎮人口的不同規模，實行差別化的落戶政策。總的原則是：小城市和小城鎮全面放開，不再設置其他門檻；中等城市有序放開，大城市合理放寬，這兩類城市可以設置城鎮社會保險參加年限等要求；特大城市嚴格控制人口規模，可採取積分制等方式設置階梯式落戶通道。各類城鎮應根據綜合承載能力制定具體的落戶標準，並向社會公佈，引導農民工落戶預期和選擇。與此同時，對未落戶城鎮的農業轉移人口，推行居住證制度，讓義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等基本公共服務逐步向城鎮常住人口全覆蓋。今年，要使更多進城務工人員隨遷子女納入城鎮教育、實現異地升學，實施好農民工職業技能提升計劃。

    二、加快棚戶區、城中村改造

    這是化解城市內部二元結構矛盾必須啃的“硬骨頭”，關係民生的改善，關係經濟社會的發展，也關係新型城鎮化的水平和質量。據調查，目前全國城市和建制鎮中，各類棚戶區、危房以及沒有管道自來水、沒有廚房廁所的不成套住房，還有4000多萬戶，涉及約1億人口。值得關注的是，一些城市還有不少城中村，成千上萬外來人口集中居住在那裏，許多還是大學畢業生。這些人是城市大家庭的成員，城市的發展離不開他們，應創造條件改善他們的居住狀況。今年，全國各類棚戶區改造要開工470萬套以上，這是中央強調務必兌現的硬承諾。

    推進棚戶區改造，拓展資金渠道是關鍵。中央財政將繼續加大對地方的補貼，國家財政性建設資金也將向這方面傾斜、支持建設相關配套設施。地方也應增加財政投入，同時落實好稅費減免等政策。最重要的是創新投融資機制，完善政策性融資，為棚改提供更加穩定、成本適當的資金支持。還要確保工程質量安全、供給及時有效。棚戶區改造的配套設施要及時跟上，使群眾願意入住、能夠及時入住。

    三、注重中西部地區城鎮化

    目前，東部地區城鎮化率已超過62%，中部、西部地區分別只有49%和45%左右，中西部城鎮化進程明顯滯後。無論是促進區域協調發展、全面建成小康社會、實現現代化，還是增進各族群眾福祉、鞏固民族團結、維護國家安全，都需要加快中西部地區城鎮化步伐，帶動中西部地區儘快發展起來。

    未來一段時期，引導約1億人口在中西部地區就近城鎮化，是可行的。據調查監測，2012年中西部地區農民工總量為1.5億人，其中約9000萬人在中西部地區務工，約6000萬人跨區域到東部地區務工。目前，部分農民工從東部返回中西部創業就業已成趨勢，2012年已達727萬人。從現在起到2020年，中西部通過本地區城鎮化和産業發展，至少可以吸引4000萬已在東部城鎮務工的農民工返回中西部城鎮就業定居。與此同時，可以創造條件解決約6000萬已在中西部城鎮農民工的穩定就業、穩定居住和公共服務改善等問題，兩項合計約1億人。當然，中西部地區在新型城鎮化過程中，還會新吸納一批農業轉移人口。

    中西部地區的城鎮化，應按照國家主體功能區規劃，有序推進重點區域開發，推進城市群、城鎮化區域發展，形成新的增長極。同時，加快發展中小城市，發展一大批有特色的小城鎮，使之成為區域發展的節點、城鄉連接的紐帶。

    産業是城鎮化的“火車頭”。現在，東部地區産業呈加快轉移之勢，中西部地區可以大有作為，通過深化改革開放，創造好的環境，搭建好的産業承接平臺。當然，應當承接有市場、有效益的産業，在産業發展中應保護好生態環境、保護好耕地資源。

    基礎設施是城鎮化的基本支撐。國家將加快中西部地區鐵路、骨幹公路、重大水利工程建設，加強民航、水運、油氣管道和輸電通道等工程建設。中西部地區則需搞好配套設施建設，共同努力，把基礎設施提升上去，為發展增強後勁。

    解決好現有“三個1億人”的問題，必須充分釋放改革的紅利，在戶籍、土地、社會保障和社會管理、城鎮建設政策性融資等方面，找準切入點，加快制度創新。按照中央要求，今年各省（區、市）選擇若干市縣和建制鎮開展新型城鎮化試點，重點在農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、改革完善農村宅基地制度等方面進行探索。（陳祖新）