按照一般發展規律，當城鎮化率超過一半時，往往是各種矛盾集中暴露的時期。如何破解城鎮化過程中各種難題，推動新型城鎮化更穩更好發展，離不開城鎮化的管理創新和機制建設。對此，今年的《政府工作報告》提出了明確要求。

    一、以《國家新型城鎮化規劃》為指導，做好相關規劃的統籌銜接

    規劃是一種頂層設計，我國的城鎮化速度快、規模大，迫切需要規劃加以規範和引導。《國家新型城鎮化規劃》（以下簡稱《國家規劃》）正在制定，這個規劃將明確城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌相關領域制度改革和政策創新，是指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。各省（區、市）要以《國家規劃》為指導，結合本地發展，統籌經濟社會發展、城鄉、土地利用等多項規劃，努力提高規劃的科學性、權威性和嚴肅性。要嚴格落實規劃公示各項規定，保障公眾知情權、參與權和監督權，強化人大對規劃的法律監督和政協的民主監督，使規劃制定過程合法、執行有力。

    我國幅員遼闊、區域差距大，推進新型城鎮化不能一刀切。各地要從實際出發，著力解決本地區的重點和難點問題，在確定城鎮化目標時，必須實事求是、切實可行，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急於求成、拔苗助長。規劃一經批准必須嚴格執行，不得隨意調整和變更，切實做到一張藍圖繪到底。

    二、提高城鎮建設用地效率

    城鎮化過程是城鄉結構轉換的過程，也是資源和要素在空間上優化的過程。其中，最重要的是土地資源的集約利用、高效配置。但當前一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實際建設寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區佔地過大，建成區人口密度偏低，建設用地利用十分粗放。據調查，全國平均每個城市有1.5個新城，城市人均綜合佔地110~130平米，大部分小城鎮的人均綜合佔地高達200~300平米，遠高於歐美國家水平。這種過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資，加劇了土地的粗放利用，不僅浪費了大量土地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也潛藏著地方債務等財政金融風險。

    推進新型城鎮化，一定要堅持集約發展、有序發展，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，加強土地管理制度創新，推進土地利用結構優化，提高土地利用效率。要優先發展公共交通，完善綜合運輸通道和區域交通骨幹網絡，加快城市群交通一體化規劃建設，改善中小城市和小城鎮對外交通，發揮交通網絡對城鎮化格局的支撐和引導作用。要完善各類建設用地標準體系，嚴格執行標準，切實提高工業項目用地産出強度和容積率。要建立健全一套城鎮低效用地再開發激勵約束機制，做到規劃統籌、政府引導、市場運作、利益共享。要按照促進生産空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地，劃定生態紅線，形成生産、生活、生態空間的合理結構。

    三、保護歷史文化和自然景觀

    現在，我國的城鎮風貌大多一個樣，一些城鎮歷史文化和自然遺産破壞嚴重，甚至出現了精神缺失的現象。推進新型城鎮化,要發掘城鎮文化資源，強化文化傳承創新，發展有歷史底蘊、地域特色的美麗城鎮。要注重舊城改造中歷史文化遺跡和傳統風貌等的保護，促進城鎮功能提升與文化文物保護的結合。加強歷史文化名城名鎮、民族風情小鎮文化資源挖掘和文化生態的整體保護，傳承和發揚優秀傳統文化，保護城鎮文化記憶。

    推進新型城鎮化，要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，按照宜居城鎮和生態園林城市標準，保護天然水系、自然山體與城鎮周邊地區的植被，提升城鎮綠地功能，加大社區公園、街頭公園、郊野公園、綠地走廊等規劃建設力度，讓城鎮融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。各種城鎮發展要依託現有歷史文化和自然景觀，提倡模式多樣性，體現區域差異性，防止千篇一律、千城一面。

    四、加強小城鎮和村鎮規劃管理

    農村的穩定與發展既是城鎮化的前提，也是城鄉統籌發展的重要目標。在推進城鎮化建設的同時，要有重點地發展小城鎮，加強新農村建設。但近年來，隨著農村人口加速流出，大量房屋“建新不拆舊”，村鎮土地利用粗放，農村水電路、環境衛生、垃圾處理等缺乏整體規劃。深入農村腹地的小城鎮，是傳播城市文明和輻射農村經濟的橋頭堡，但基礎設施比較薄弱，承載經濟發展和居民生活的能力低，普遍缺少長遠規劃。

    推進新型城鎮化，建設社會主義新農村，要適應農村人口轉移和村鎮變化的新形勢，科學編制縣域村鎮體系規劃和村鎮建設規劃，建設各具特色的美麗鄉村。按照發展中心村、保護特色村、整治空心村、控制搬遷小型村的要求，在尊重農民意願的前提下，引導農村住宅和居民點建設，方便農民生産生活。在提升自然村鎮功能基礎上，保持鄉村風貌、民族風貌和地域文化特色，保護有歷史、藝術、科學價值的傳統存量和少數民族村寨。

    五、提高建設和管理水平

    城鎮建設水平是城鎮的生命力所在。城鎮建設要實事求是確定城鎮定位，科學規劃，務實行動，避免走彎路。要把集約、智慧、綠色、低碳理念貫穿于城鎮建設管理全過程，優先發展城市公共交通，加強市政公用設施建設，完善基本公共服務體系。要把防治污染和節約利用資源結合起來，建設綠色城鎮，發展綠色建築、綠色能源、綠色交通。要利用物聯網、雲計算、大數據等新一代信息技術，實現信息化與城市經濟社會發展的深度融合，促進智慧城市發展。要完善建築質量管理制度，加強建築標準制式化，加大建築垃圾的回收和處理，進一步增強城鎮經濟、基礎設施、公共服務和資源環境對人口的承載能力，有效預防和治理“城市病”。

    在加強“硬體”建設的同時，也要提升城鎮管理這個“軟體”水平。要樹立以人為本、服務優先的城鎮管理理念，完善城鎮治理結構，強化社區自治和服務功能，創新社會治安綜合管理，增強防災減災應急能力，提升城鎮社會管理水平，讓我們的城鎮居住安心、生活舒心、充滿活力、宜業宜居。

    六、探索促進城鎮化健康發展的保障機制

    城鎮化既是經濟發展過程，又是社會變革過程，涉及經濟、社會、人口、生態等諸多領域，是個綜合體。推進新型城鎮化，必須加強頂層設計，改革和完善人口、土地、投融資、社會管理、生態環境等保障機制，為城鎮化健康發展提供良好制度環境。今年，國家將在各省（區、市）選擇2—3個市縣和3—5個建制鎮，重點探索農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、降低行政成本的設市模式、改革完善農村宅基地制度等方面。

    從長遠看，創新城鎮化資金保障機制，要不斷完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化挂鉤機制。在完善法律法規和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度，推進政策性金融機構改革，發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用。對於人口管理、土地管理、住房管理等城鎮化保障機制，也要創新方式，尊重市場規律，不斷建立和完善，逐漸形成有利於城鎮化健康發展的保障機制。（李宏軍）