本屆政府將簡政放權作為開門的“第一件大事”和全面深化改革的“先手棋”，逐步取消下放行政審批事項。[1]截至2014年8月底，中央政府先後取消下放行政審批事項7批538項，政府的職能更加明確，改革的紅利不斷釋放，市場活力和社會創造力得到進一步激發。[2]同時，也必須要看到簡政放權在實踐中還存在權力下放不到位、行政效能提升不明顯等突出問題，政府對信息技術手段的密集和戰略性應用對於促進政府管理創新意義重大，思考如何運用信息化手段保持制度的剛性，促進形成關係有序、配置合理的行政權力結構體系，對於推動我國的簡政放權實踐有著重大的意義。

　　一、當前簡政放權存在的突出問題

　　（一）頭轉身不轉

　　一些地方簡政放權工作落實仍不到位，往往是“上面雷聲大，底下雨點小”。有的審批權中央取消了，地方又撿起來，機關下放了，行業協會又接起來，有些地方甚至專門做了改革的“典型”、“景點”，給上級彙報很“好看”，但實際上中央的很多政策沒有真正落地。結果是“跑斷腿、磨破嘴、交了錢、受了累”的行政審批事項依然存在。例如“開個店為啥還要看婚育證明”的報道，[3]説明法規審查制度的虛置化導致嚴重滯後且異化的法規在多年竟沒有能得到修改和廢除，被媒體批為“僵屍規定”。另外，我國社會組織發育不健全，還不能很好地承接政府轉移出來的職能，行業協會和仲介機構審批服務不規範等現象仍然廣泛存在，甚至演變成為事實上的行政權力主體的“二政府”。四川政協委員出示的垃圾發電項目的“行政審批長征圖”，[4]屬於政府部門的僅有20多個環節，涉及的仲介服務事項，卻多達40多項，因此必須要注意簡政放權別讓“紅頂仲介”截留。

　　（二）家底不清楚

　　各級政府擁有眾多的職能部門，同級政府中不同部門之間針對同一管理對象行使權力，同一性質的行政權力被配置給不同的管理部門，構成了繁雜的行政系統。有的地方部門沒有對行政權力進行全面清理規範，不知道本單位到底有多少行政權力，沒有搞清楚行政許可審批與非行政許可審批的區別，也沒有理清行政審批與備案、資質資格認定等之間的關係。此外，各地對於行政權力的拆分力度、標準也不一致。一項法定權中的部分執行權，下級部門實際上還是用不了這項權力，統計口徑的不一致導致各地各部門公佈的權力事項加起來甚至會超過中央公佈的總數。

　　（三）“中梗阻”難疏導

　　任何體制化的因素都會受到人格化因素的衝擊，地方行政機關出於行政效率、地方利益、緊急事態等的需要經常出現不正常的“另類設權”，國務院部門下放的一些權力，被地方政府截留，出現了放小不放大、放虛不放實、放責不放權、明放暗不放、這邊減那邊增等種種“中梗阻”現象。一是放權不到位，例如給海島城市下放草原經營許可、向缺煤地區下放煤炭開採類許可事項等，看上去權力不少，實際上有權難用。二是放權有水分，把含金量低的事項取消和下放，對含金量高的抱著不放，有的是“卸包袱”，只把管理難度和責任大的事項下放。三是放權不徹底，受理權放了，終審權緊攥手中；決定權放了，發證權卻不放。

　　（四）放管有脫節

　　“監管是短板、放管有脫節”的情況普遍存在，一些地方和部門“會批不會管”，有的“對審批很迷戀，對監管很迷茫”，對加強事中事後監管研究不夠，辦法不多。很多部門和人員長期習慣通過審批和處罰實施管理，現在審批事項減少了，行政處罰規範了，就不知如何管理，甚至不願管理，出現消極懈怠現象。有些領域的監管力量不足，有些領域的監管體制不順，權力尋租、滋生腐敗的現象仍然存在。監管是本次審改成敗的關鍵，本屆政府既要解決好監管歷史欠賬問題，又要面對一年多來大規模行政審批事項取消和下放後可能帶來的後續監管問題。

　　（五）“最後一公里”不通暢

　　當前，簡政放權關鍵環節和重要領域都已經進行了大刀闊斧的自我革命，但在改革的“最後一公里”，即改革惠及於民的落實環節仍然不暢通，門難進、臉難看、事難辦、審批時間長、流程多、排長隊、一些地方部門審批自由裁量權過大等問題仍然沒有徹底解決，大大影響了政府辦事效率和簡政放權的效果。在簡政放權的過程中，“最後一公里”往往是最為關鍵的步驟，倘若“最後一公里”不暢通，即使之前的九十九公里付出了諸多努力，仍難讓公眾滿意。

二、電子政務推動簡政放權的主要做法

　　如何促進中央政策和部署在基層落實，確保簡政放權的措施落地見效，是各級政府當前亟需解決的問題。近年來，江蘇、黑龍江、廣東、湖北、四川等地在全省範圍內先後建成了統一的行政權力平臺，確定了包括行政權力庫、網上政務大廳、行政權力運行平臺、行政監察平臺和政府法制監督平臺在內的“一庫四平臺”總體建設框架，[5]實現了全部權力事項“在平台中規範、在陽光下運行、在網絡上監察”，各地積極運用電子政務手段，在進一步推進簡政放權，破解上述政策落實中出現的五大問題方面進行了有益探索，取得了積極成效。

　　（一）構建行政權力庫

　　1．梳理權力事項。江蘇省按照依法科學、全面梳理、重心下移、精簡權力的原則，各級行政機關依據現行法律法規，對本單位行使的行政許可、行政徵收、行政處罰等各類行政權力事項進行全面梳理，同級政府法制部門依法進行審核確認，對沒有法律法規依據的職權一律清理。通過梳理權力清單，建立“行政權力庫”，摸清了政府行政權力分佈、結構等權力“家底”，界定了權力邊界，截至2013年底，省平臺匯集省、市、縣三級部門辦件4141萬多件，其中行政許可439萬件，行政處罰729萬件，非許可審批207萬件，其他行政權力辦件2765萬多件，涉及省市縣三級2877個部門。

　　2．統一編碼管理。在梳理權力清單的基礎上，江蘇、上海、四川等地編制了專門的行政職權目錄，對權力清單中的所有行政權力事項逐項統一編碼管理，使每項行政權力都有了唯一的“身份”，同時明確規定凡未經核定、沒有編碼的行政權力一律不得行使，有效杜絕了一些行政權力“故意隱藏”、“改名換姓”、“明放暗不放”、“轉移審批”等“中梗阻”現象。

　　3．統一上網公示。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》有關規定，江蘇、上海等地將梳理後的所有行政權力事項通過政府門戶網站向社會公佈，統一曬出權力清單，公開接受社會監督，確保行政權力依法、公開、規範運行。以梳理權力事項為基礎，統一曬出權力清單，發現識別原來的不作為、亂作為、慢作為等問題，清單之外，再無權力。

　　（二）建設行政權力運行平臺

　　1．科學編制權力運行外部流程。從方便群眾辦事、有利社會監督出發，優化權力運行流程，簡化辦事程序，在梳理形成權力清單的基礎上科學編制權力運行流程圖，對行政權力事項逐項確認行使依據、內容、程序、時限、責權等，並將過去紙質方式運行的所有要素、流程全部電子化，做到流程清晰、權責明確。行政權力基本信息及外部流程圖，經本部門審核後報同級人民政府法制機構審核確認。

　　2．權力事項辦理全程網上運行。有了外部流程圖，還需要有內部流程的約束和規則，通過制定內部流程圖及裁量基準，並明確要求未上網辦理的權力事項一律不得行使，真正將所有權力運行納入閉環管理。內部流程圖及裁量基準，經本部門審核後報同級人民政府法制機構備案。行政機關工作人員均在網上審閱材料，填寫意見，製作文書，作出決定，從而避免了權力的“體外循環”。

　　3．權力足跡全程留痕。權力運行過程中的每個環節、每個崗位、每個工作人員操作時間和內容均記錄在案，全程留痕，杜絕將網上辦理變為事後登記，實現了權力運行全過程網上可查可控，避免了人為因素干擾，有效遏制了權力的濫用。同時，權力事項如果發生變更，需要經由法制辦審核，而且原有的權力事項也不能刪除，每次修改的痕跡都會在行政權力平台中保留。通過系統我們可以了解辦件的處理人員、處理時長、處理意見等全流程信息。

    （三）建設行政監察和政府法制監督平臺

　　如果説清理權力事項、建立行政權力庫、編制權力運行流程圖、推動行政權力事項網上公開透明運行是“執行”，那麼電子監察就是“監督”，是真正建立簡政放權長效機制的關鍵一環。

　　1．制定網上監察規則。根據行政權力事項的分類和業務辦理特點，制定網上監察規則，明確時效異常、流程異常、內容異常、裁量異常、廉政風險點異常等電子監察內容。對每一項可能發生異常的內容，都設置了預警、報警規則，並固化到行政權力庫中。

　　2．全程監控權力運行。電子監察自動採集查看行政權力行使過程，對權力行使的時效性、流程合法性、上網信息的完整性等監察監控內容自動發現、提醒、督辦，對異常情況、辦理時限等實時監察監控，對違反規定的流程異常、內容異常情況進行預警、報警，截斷了“暗箱操作”、“走後門”、“找關係”的渠道，及時發現並糾正工作中的失誤。例如，江蘇省發展改革委通過電子監察系統發現，在組織的一次項目評審工作中，一位專家僅用59秒就看完了59頁的標書，最終決定不採用這位專家的審核意見，同時將他剔除出評審專家庫。

　　3．壓縮自由裁量空間。對於行政處罰的自由裁量權進行了細化，針對不同違法情形分解為相應處罰檔次，並在系統中進行量化管理，根據處罰案情自動“對號入座”，從而減少了執法人員自由裁量的隨意性。比如，以江蘇省南京市建委“未領取施工許可證擅自施工”行政處罰項目為例，法律規定是按工程造價的1%～2%進行處罰，彈性空間很大，南京市將處罰細分為11個檔次、85種情形，並固化到行政權力平臺系統中，辦案人員只要將違法行為、情節等相關客觀要素輸入，就能自動比對並生成處罰結果，使自由裁量不再“自由”。

　　（四）打造網上政務大廳

　　1．加強與物理政務服務大廳結合，大力推進行政權力事項網上辦理。江蘇、上海等地結合本地區實際情況，將行政權力平臺與政務服務大廳進行無縫對接和有機融合，形成了“窗口受理、網上辦理、窗口反饋”的工作機制，實現了網絡平臺和物理大廳的緊密聯動和信息共享。據了解，江蘇省依託行政權力平臺，政府部門辦理行政事項的時間普遍比法定時限縮短了一半以上，全省行政許可、非許可審批等辦理時效比2009年提高了83%。江蘇省南京市行政權力平臺開通訴求渠道，讓社會公眾廣泛參與公共事務的決策、管理和監督，實現了政府和人民群眾互動，融洽了幹群關係，群眾對政府工作實時評價滿意率從82.2%上升到99.9%。

　　2．注重向基層拓展服務。各地努力在打通為民服務的“最後一公里”上下工夫，積極拓展、不斷推進向村鎮、社區網上政務服務，建立上下聯動的政務服務網絡。通過直達村一級的便民服務中心網絡平臺，群眾辦事可以做到“小事不出村，大事不出鎮”，“只進一家門，辦妥所有事”。

三、取得的成效與啟示

　　以電子政務為抓手，促進了行政權力結構的合理化、行政權力運行的規範化、行政權力效能的服務化和行政權力設定的科學化，有效推進了簡政放權和職能轉變。

　　（一）行政權力結構合理化

　　行政職權設置隨意、依據繁雜、歸屬不清，是導致行政行為不規範、行政權力濫用的重要因素。[6]因此，權力的科學設定是依法治國的重要前提，權力的合法設定是權力運行規範化的前提。通過建立權力清單制度，摸清權力底數，可進一步規範政府部門的職責權限，形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的政府職能體系，為進一步激發經濟社會發展活力提供體制機制保障。

　　清理的行政權力事項，是指由法定行政機關或組織實施的對公民、法人和其他組織的權利義務産生直接影響的具體行政行為，包括行政審批(含行政許可、非行政許可審批)、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政裁決、行政徵用、其他行政權力等10類。制定政策法規、發佈行政決定和命令等抽象行政行為，以及政府層級之間、部門之間及其內部管理職權等不列入權力清單。按照進一步簡政放權，加快轉變政府職能的要求，對行政權力進行全面清理，區別不同情況，合理確定權力的保留、取消、轉移、下放、整合、加強、限制等。

　　（二）行政權力運行規範化

　　行政權力網上公開透明運行更加注重對行政權力行使過程的公開和制約，通過授權制約、程序制約、審查制約、責任制約等機制設計保障了公共利益不被部門利益和個人利益所扭曲和異化。電子政務手段固化了行政權力，對政府依法行政建立了一套剛性程序，並對權力行使過程進行全程跟蹤、全程留痕、全程監督、限時辦結，使得各級行政機關權力運行軌跡公開透明，行政權力全部實現網上陽光運行，行政審批從“人際關係”變為“人機關係”，斬斷了權力尋租、滋生腐敗等利益鏈條。

　　（三）行政權力效能服務化

　　建設行政權力平臺是依法規範權力運行，將權力關進制度籠子裏，但最終目的是依託行政權力平臺，為所有社會群體和階層提供普遍的、公平的、高質量的公共服務，不斷提升為民辦事的效率和質量，提高政務服務水平，通暢“最後一公里”。行政權力平臺為推進簡政放權提供了全新高效的載體，所有的行政權力事項辦件都要在規定時限內受理、辦理和反饋，所有辦事環節以圖表方式清晰顯現，時效考核以秒為單位精確統計，並做到全程留痕保留，有效促進了政府服務群眾的效率和水平，也進一步改善了幹群關係。

　　（四）行政權力設置科學化

　　通過對各地行政權力平臺運行的數據進行統計分析和數據挖掘，可為領導同志提供很多有價值的決策信息和決策依據。比如，江蘇省淮安市清河區行政權力事項中屬於行政許可的有60項，屬於行政處罰的有917項。然而通過對行政權力平臺的數據進行分析發現，2013年以來清河區行政許可實際辦理1499件，行政處罰只辦理7件。對於類似行政處罰等長期不用、“有名無實”的權力可以考慮取消或進一步下放。再如，通過行政權力平臺運行記錄統計，江蘇省淮安市某縣水利部門編制30人，行政權力事項15項，一年辦理事項500件，有的權力事項一年甚至只辦理了幾件。而該縣農委部門編制25人，行政權力事項12項，一年辦理事項3000多件，遠遠超過水利部門工作負荷。通過這些數據比對可以看出，當前部分行政資源存在浪費或配置不合理，這為未來進行行政機構改革提供了決策參考。

四、思考和建議

　　技術與制度的變革是經濟社會發展的兩大推動力量，經過多年的建設與發展，中央和地方各級政府的電子政務水平逐步提高，電子政務已成為各級政府部門治國理政的基礎設施，政府對其依賴也越來越強，是政府履職和管理創新的重要支撐，並有效推動了簡政放權和政府職能轉變。當前須總結各地在行政權力公開透明運行、網上行政審批及權力清單制度等方面的經驗做法，加強行政權力公開透明運行工作的頂層設計和整體規劃。

　　（一）確立行政權力體系。中央政府在簡政放權這一進程中始終扮演著主動推動者的角色，是自上而下的一種重新定位政府權力的結果，各地也為改革探索、積累了成功經驗。應完善頂層設計與地方創新的互動，從國家層面確立行政權力平臺體系建設，構建中央、省、市、縣、鄉、村六級政務服務體系，在中央和地方選擇有積極性的單位進行試點，逐步在全國推廣。統一政府權力事項梳理標準、編碼規則和技術規範要求，包括權力事項數量、名稱、類別、法律依據、內外流程圖等，厘清各部門、各級政府的權力職責，全面推進權力標準規範建設。

　　（二）推進統一政務服務。建設統一的政務服務平臺，實現全國跨區域跨部門的政務服務匯聚整合，在線交付、評測反饋以及權力運行制約監督的標準化，以信息化手段促進各職能部門創新服務模式，不斷推動服務型政府建設。一是從政務服務提供的便利化需求出發，各地區各部門持續推進網上政務服務平臺建設，創新政務服務交付模式，積極創造條件有序推進行政審批等管理服務的全電子化交付；對於不具備全電子化交付條件的政務服務實行O2O(OnlineToOffline)交付模式，線上受理、預約，線下審核辦理，線上線下有機結合、充分互動、高效閉環實現整合交付。二是從政務服務的協同化需求出發，建設全國證照聯網應用，通過電子證照生成、電子證照共享、電子證照管理、電子證照校驗、電子印章信任鏈等系統建設，建成貫通全國的證照共享服務應用，為各級政務服務平臺和政務部門應用提供電子證照支撐服務，公眾辦事時由相關部門調取相關的資料和證明，消除公眾跑部門開證明的困擾。三是採集有關政務服務的評價信息，統計分析後形成系列化評測信息産品，由綜合部門反饋給紀檢監察、審計等相關監督部門和地方政府辦公廳/室，逐步形成政務服務持續改進的內部動力機制。

　　（三）整合行政權力數據。從國家層面整合協調部門信息資源，強化部門合作共享，有效解決垂直部門自建系統與行政權力平臺融合問題，打破部門系統之間的壁壘，實現部門間的數據共享和系統無縫對接。網信辦、中辦、國辦等綜合部門充分發揮統籌協調作用，促進數據需求部門同數據生産部門的溝通協商，確認共享信息的有效需求，並建立信息共享情況通報制度、信息共享督促檢查制度和信息共享考核制度，形成跨部門行政權力信息共享推進的長效工作機制。

　　（四）完善體制機制環境。加快電子證照、電子檔案、信息共享等信息化相關立法，確立電子憑證的法律地位，解決電子申請有效性問題、申請材料電子化問題、政務服務交付物電子化及效力問題等。理順電子政務建設管理的協作框架，明確建設部門的主體地位，優化項目投資體制，建立電子政務績效評價體系，圍繞社會需求，將網上政務服務作為重點內容，與政府績效考核硬性指標相結合，不斷促進簡政放權和服務型政府建設。（國家行政學院電子政務研究中心 陶勇）