中國PPP政策出臺的背景和意義何在？發展前景如何？存在哪些不足與問題？

十八屆三中全會《決定》提出，建立透明規範的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。在全面深化改革、財政收支矛盾突出、社會資本充裕但難以進入公共領域的背景下，本屆政府力推PPP（Public-Private-Partnerships，政府和社會資本合作）模式。

推動PPP發展始於2013年底。這一年，經濟下行帶來財政收入的銳減，過去政府主導投資的發展模式受到極大挑戰，PPP開始被財政部提上議事日程。

國務院對PPP格外重視，密集召開常務會議。2014年10月24日，李克強總理召開國務院常務會議，表態積極推廣PPP模式，今年5月13日，再次召開常務會議部署推廣PPP模式。一週後，國務院辦公廳轉發財政部、發改委、央行《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，即42號文。

42號文指出，中國將圍繞增加公共産品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛採用PPP模式。

為研究PPP政策出臺的背景、意義、存在問題及發展前景，7月1日，中國政府網與中國人民大學重陽金融研究院舉辦圓桌研討。

孫曉霞：國家推頂層設計解決PPP“六難”

在當前宏觀經濟進入新常態、財政收支矛盾突出、社會資本充裕但難以進入公共領域的背景下，十八屆三中全會提出，建立透明規範的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，並明確由財政部牽頭推動，從而開啟了推廣運用PPP的新紀元。

推廣PPP是政府治理方式的一次革新，有助於推進政府職能轉變；是公共産品供給方式的一次革新，有助於提高公共産品供給效率；是財政管理方式的一次革新，有助於實現財政收支的“代際公平”；也是投融資方式的一次革新，有助於推動新型城鎮化建設。

經過近兩年的實踐探索，通過各地反饋的情況，推廣PPP面臨“六難”：

一是觀念認識轉變難。部分地方把思想局限在緩解債務壓力上，將推廣PPP當作又一次“甩包袱”，沒有把注意力轉向加強監管上，甚至存在畏難情緒；

二是規範推廣運用難。在當前財政收支矛盾較為突出的情況下，一些地方將PPP簡單等同於新的融資渠道；

三是社會資本尋求難。社會資本特別是民營企業參與PPP項目的積極性不高，主要是個別地方政府契約意識薄弱，同時地鐵、軌道交通等部分領域市場化程度不高，有實力、具備對外投資運營實力的社會資本也十分有限；

四是工作協調推進難。相關部門在項目立項、規劃等方面形成了固化的行業運作思路和習慣，PPP作為一項體制機制創新，實施時難度和阻力很大；

五是操作實施過程難。地方政府和項目實施機構既缺乏真正熟悉政策和業務的人員，又缺乏PPP項目運作經驗，操作能力相對不足，在項目談判過程中，難以與社會資本特別是境外資本在一個平臺上對話；

六是融資渠道通暢難。目前，PPP項目融資主要依靠銀行貸款，銀行對項目資本金比例要求較高並需提供擔保，難以實現無追索或有追索的項目融資，融資成本較高。

針對這些問題，5月13日，國務院第92次常務會議審議通過財政部起草的《關於在公用服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》已經提出明確工作思路，進行全面工作部署。一定程度上，這是推廣PPP的“全局規劃”和頂層設計。下一階段，我們將抓住當前有利時機，著重在“快”、“實”上做文章，確保指導意見的各項措施能夠落地。

焦小平：PPP制度設計是綜合性改革

從本質來看，PPP就是利用市場機制，增加公共産品和服務的供給，提高公共産品和服務的質量與效率。上世紀80年代的農村承包責任制、90年代的國企改制都是一種廣義的PPP。

PPP是一種新的改革措施，充分體現了依法治國和“市場決定論”。PPP改革要讓社會公眾、社會資本和政府都受益，這才是目的所在、方向所在。這次PPP制度設計，不是簡單發一個管理辦法和通知，而是財政部主導的一項綜合性改革，涉及行政體制、財政體制、公共産品供給管理體制和投融資體制等改革。

2014年以前的PPP工作，重點在於解決政府投融資問題，更注重短期效益，就像一場婚禮。2014年開始的新一輪PPP改革，是從治理和管理兩個層面來考慮，更強調長期性、系統性、整體性、結果導向和績效評價，把公共産品服務的數量、質量和價格作為結果導向目標，就像一場婚姻。

新一輪PPP改革體現了新的文化精神：法治文化，不管是政府還是社會資本都要守法，一切行為必須在法律框架下和在合同約束下進行；市場文化，PPP通過引入市場競爭實現優化資源配置和提高效率。政府做有限政府，更多地做規則的制定者和監督者，對於市場能做的事情，政府要用負面清單的方式進行管理；合作文化，包括政府部門之間的合作、政府和社會資本的合作、政府和社會公眾的合作，也包括與諮詢公司、會計師事務所、律師事務所等在內的第三方專業機構的合作。

王守清：力推PPP必須關注四個核心原則

在中國推廣PPP困難，主要是尚未正確理解四個核心原則。

一是，真正的風險分擔。做PPP，必須實現政府和企業之間真正的風險分擔，由最有能力管理風險的一方承擔該風險，以實現物有所值。過去政府和企業都有錯誤認識。對於政府來説，並不是把所有風險都推給企業，否則企業承擔的風險大，就會要高價；對企業來説，也絕對不是説通過承擔高風險而去獲得高回報，因為有風險和控制力的問題。

二是，明確的産出要求。PPP合同必須明確政府對設施、服務的詳細要求，如果企業不能滿足，將血本無歸。PPP是政府管理的改革，本質上政府不是去購買企業的設施，而是購買企業提供的公共産品或服務。因此，政府重點根據百姓的要求，盯著企業所提供産品或服務的質量、服務水平和價格，至於企業如何提供，就看其能動性和創造性。如果效率高，企業就賺錢。

三是，強調全壽命期集成績效。PPP合同會要求企業特別是承包商做投資者，負責設施的全壽命期集成績效，並承擔相應風險。在這方面，我們的企業先天不足。另外，我國的企業特別是央企，寧做雞頭不做鳳尾，不願意跟其他企業合作。只有優勢互補、強強聯合，才可能覆蓋掉高於傳統模式的融資成本。

四是，回報與績效關聯。政府或使用者支付給企業的費用必須與按合同規定的特定和定量準則（産出要求）所進行的績效評估結果相關聯。現在很多投資者一直要求政府兜底最低回報，這是不合理的。

對於政府來説，必鬚根據績效和效率，就是質量、服務水平和價格，符合産出要求，政府給支付；幹得好，政府給獎勵，反之罰款；企業效率高，盈利就高，效率低，盈利就低，甚至不掙錢。

這四個核心原則，就是力推PPP必須努力的方面。

趙喜安：對非經營性項目的引導要抓緊

優化配置各方資源，這才是發展PPP的核心。政府應該在PPP中發揮主導作用，統一協調配置資源。企業應該發揮市場主體、提高效率、節約交易成本的作用，加強規劃、招商、行業運營等方面的資源整合能力。

對於發改委第一批PPP項目庫，我們非常關心，組織專人進行梳理，在看到商機的同時，也發現了問題。期待發改委、財政部能夠更好地為社會資本設置門檻、從嚴篩選各地方政府報送的項目，繼續完善項目庫的引導作用。

對非經營性項目的引導要抓緊。財政部“財金57號文件”明確項目採購要嚴格執行有關規定，通過政府採購平臺實施。嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

在國家新型城鎮化進程中，各級地方政府對市政基礎設施的招商引資需求較為迫切，非經營性項目在各地推進中存在招標主體不夠明確、招標文件不確定因素較多、權責失衡現象時有發生、政府承諾難以落實等具體問題，希望引起中央政府及各級部門的高度重視。

孫學工：中國PPP制度框架與法規體系尚不完善

我國自上世紀80年代開始實施以BOT為主要形式的PPP項目，開始主要針對外資，後來逐步向國有企業和私營企業擴展，其範圍有高速公路、橋梁隧道、電力能源、軌道交通、供水、污水處理等多個基礎設施領域。據世界銀行統計，1990年～2012年，我國共實施1065個基礎設施建設PPP項目，在世界上居於前列，不僅比印度、菲律賓、印尼等發展中國家高，也高於英國等發達國家。

與此同時，我國PPP發展中也存在著不少問題與障礙，制約著該模式的更廣泛應用。據亞行統計，2005年以來，與全球趨勢相反，我國PPP活躍程度開始減弱，PPP項目投資在GDP中的佔比持續下降。

主要表現在：

一是制度環境與體制不健全。自去年以來我國PPP制度建設走上了快車道，頒布了大量法規、文件和指導意見，但總體看我國尚未形成完善的PPP制度框架與法規體系；

二是社會信用基礎薄弱。在PPP項目實施過程中，一方面，地方政府誠信欠缺問題突出；另一方面，企業的誠信缺失。部分項目建設企業尤其是民營企業在PPP項目招標中以超低的價格參與項目的公開競標，中標後，往往再以各種理由提價；如果條件得不到滿足，就以拖延施工或乾脆退出相威脅。由於涉及到公共服務，地方政府無法承擔項目中斷的後果，往往在博弈中處於被動地位；

三是現行金融體系尚不適應項目融資的要求。缺乏項目融資支持，項目融資缺乏多樣化手段，項目融資缺乏廣泛的中長期資金來源，投資的退出渠道不暢通；

四是投資回報機制與收入模式不健全。

我國大部分PPP項目屬於政府價格監管行業。目前，價格監管體系尚不完善，價格調整的規則性差，價格變化缺乏可預見性，導致長期收益不確定性高，投資者不敢貿然進入，一些已進入的也紛紛退出。如因電價問題，我國曾經歷過兩次外資大規模退出發電行業的浪潮。此外，對公益性行業，政府承諾的補貼資金不到位，收費公路的綠色通道、節假日免費等也影響投資回報。

五是現行PPP模式不能適應新形勢需要。

與英國等國PPP項目以由政府付費的私人融資計劃（PFI模式）為主不同，長期以來，我國PPP項目以由用戶付費的BOT模式為主。隨著我國經濟性基礎設施向不發達地區延伸和社會性基礎設施的需求不斷上升，越來越多的項目自身收益不能彌補其投入或根本就沒有用戶付費，客觀上限制了BOT方式的應用。

六是存在著不顧規律和條件一哄而上的現象。

PPP是創新性的公共服務提供方式，有嚴格的適用條件，並不是所有項目都適用。英國等PPP發展較好的國家，PPP項目佔基建投資的比重也只在13%左右。目前地方急於求成，把各類項目都包裝成PPP，反而造成投資成本高企、效率下降等問題。

吳亞平：推廣取決於法治政府、誠信政府的建設

就PPP的發展前景而言，用“謹慎樂觀”比較合適。

之所以謹慎，一方面，公共服務本身存在市場失靈，有很多體制機制問題沒有解決；另一方面，現在對社會資本有吸引力，特別是有健全的收費機制、項目目標和産出比較清晰的PPP項目，確實不是很多。

之所以樂觀是因為，一方面，社會資本特別是民營企業投資實力大大提高。在新常態下，它們也迫切需要尋找更多的投資機會；另一方面，中央要求全面深化改革，這有助於推進公共服務領域市場化，包括一部分領域的産業化發展，有助於引導社會資本進入。

PPP投資佔公共投資比例，國際平均佔到3%~5%，比較好的水平為10%~15%。“十三五”期間，中國公共投資大約是20萬億元。若按照10%計算，PPP投資可達2萬億元，若按照5%計算，約為1萬億元。平均來看，“十三五”期間，我國年均PPP投資約1.5萬億元。

我覺得，進一步推廣PPP模式需要進行一些頂層制度設計。

比如，在投資管理體制方面，PPP項目還是要按照政府投資項目管理，適用於審批制，這樣有利於發揮政府在公共服務中的主導作用；讓企業和銀行自主決策、自主確定具體項目資本金比例；亟待解決PPP項目的社會參與機制，讓社會公眾特別是相關利益群體都有機會表達自己的看法；另外，實施的全過程有必要像上市公司那樣搞全過程的信息披露。

推廣PPP模式取決於法治政府、誠信政府的建設。如果跟不上的話，社會資本就不敢來投資。為此有必要建立一個公共投資領域的信用平臺，曝光地方政府不遵守協議規定或不守誠信的醜事，督促地方政府誠實守信。

此外，不能泛化，更不能神化PPP。不是所有公共服務項目都適合做PPP。政府部門有必要以正面清單或類似産業指導目錄的方式，來發佈比較適合做PPP的行業領域和項目。供地方政府和社會資本參考。

喻文光：認識和推廣PPP應客觀理性

近兩年來PPP在國內重獲青睞，但首先，要客觀理性、具有反思和批判精神地認識和推廣PPP，要避免金融化PPP、泛化PPP、美化PPP和神化PPP。

一是，不能把PPP簡單當成融資工具，來應對地方債務危機。如果將其工具化、動機錯了，也就意味著方向錯了，最後結局可想而知；

二是，PPP是個好東西，但並不適用於所有領域，也並不適用於所有項目。我們不能遍地開花、一哄而上地推行PPP項目；

三是，PPP雖有很多優點，但也存在著巨大風險。PPP失敗的案例比比皆是，例如英國的地鐵項目、德國波茨坦的水務項目。所以必須充分認識PPP中存在的各種風險，政府也不能草率承諾，一旦失敗，將付出沉重代價；

四是，PPP不是靈丹妙藥，不能包治百病，也不能使現在城鎮化過程中的所有問題都迎刃而解。採用PPP模式，非常重要的是加強政府監管。

其次，要使PPP制度化、規範化、法治化，要完善四個制度：

一是完善政府監管制度。這分為對社會資本的監管和對監管者的監管。

前者已經基本取得共識，在項目決策前，通過物有所值的評估來確定PPP適用的門檻；在實施過程中，要注重績效監管，對産出而非細節進行監管，主要是監管通過PPP模式提供的公共産品和服務的質量以及價格。

後者就是要解決“誰來監管監管者”的問題。不僅在中國，在美國與PPP如影隨形的腐敗問題也讓人頭疼。PPP在中國近30年的實踐中，在高速公路和交通基礎設施建設領域中普遍運用特許經營模式，腐敗問題很突出。

二是，完善契約制度。在實踐中，PPP出現了另外三個“P”，就是社會資本的“三怕”：怕陷阱、怕違約、怕反復。原因實際上就是政府缺少契約精神和法治精神。這需要制度保障，也就是説要建立完善的契約制度。

三是，完善PPP的救濟制度。要協調完善對PPP合同的司法救濟途徑。歷來有爭議的特許經營協議的性質，所有關於特許經營協議的爭議是否都應納入行政訴訟，行政訴訟的證據規則和審理規則能否很好地解決爭議，保護社會資本的合法權益，值得進一步探討。

另外，PPP爭議可否適用經濟高效的仲裁方式，排除仲裁的糾紛解決方式是否適當合理，需要進一步研究。需要考慮如何對競爭人建構適當的救濟制度。還需要完善補償制度。在PPP協議中，為了社會公共利益的需要，政府一方可以單方面變更解除合同，但要對社會資本的損失進行補償。《行政許可法》和《行政訴訟法》的新司法解釋都做了原則規定，但補償的標準和程序都需具體化、細化。

四是完善法律頂層制度的設計。我國現有的PPP規範性文件中，最高效力等級是部委發佈的規章。財政部和發改委等部委都密集發佈了一系列的政策意見和指南，但有些政策和指南不配套、不銜接，或者相互矛盾，使地方政府和社會資本有時會無所適從。

要加速PPP立法，如果不能儘快制定統一的PPP專門法，也可以考慮出臺PPP促進法，比如我國台灣地區和德國就有PPP促進法，把PPP中的核心問題和基本原則以及重要制度，如物有所值評估制度等，在法律層面上規定下來，也讓改革于法有據，讓私人資本能吃個定心丸。有法律層面的規定，才可以更好地配合“一帶一路”以及亞投行的戰略，使PPP模式在海外基礎設施建設大顯身手時有法律保障。

此外，對於涉及PPP的部門法也要儘快修改協調，例如，政府採購法、招投標法、預算法等。這些方面可以借鑒國外和國際組織的有益立法經驗。除了立法外，還需財政部和發改委形成合力，協調一致，制定推出精細化的具有實操性的指南和實施細則。

王文：在公共領域使用PPP迫在眉睫

到2020年前，我國將面臨著3個“1億人”的城鎮化問題，公共投資需求達數十萬億元。這些鉅額資金需求單靠政府財政遠遠不夠，在公共領域使用PPP不僅必須而且迫在眉睫。通過設立PPP引導基金，政府與社會資本來購買，可以起到“四兩撥千斤”的作用。

PPP模式將原來由政府負責的信用融資體制改變為項目融資體制，專門成立的SPV不僅有助於公共品實現，而且可以有效隔離風險。PPP融資體制改革實現了政府與社會平等合作的關係，該模式的推廣將有助於貫徹依法治國理念，強化國民的契約精神和市場觀念。通過PPP模式提供公共服務，可以為政府科學決策提供重要抓手，為廉潔治理提供保障，有助於實現國家治理體系的現代化。